eugen pusić – hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi (neka poglavlja)

državna uprava (str. 87-99)

razvoj u posljednjih 300 godina = izmjena koncentracije i dekoncentracije moći:
•	apsolutna monarhija (17. i 18. st) = koncentracija – nestaje:
o	feudalna rascjepkanost
o	dioba vlasti papa i svjetvonih vladara
o	defenzivna samostalnost gradova
o	autonomija cehova i profesionalnih udruga
•	 demokratske reforme (18. i 19.st.) = ponovna dekoncentracija. dolazi do:
o	dekoncentracije moći u izabranim skupštinama
o	sustavnog međusobnog suprotstavljanja državnih organa
o	zajamčenih prava građana
o	lokalne samouprave
•	pojava industrijskog društva (20.st.) = ponovna koncentracija političke moći:
o	država javnih službi
o	gospodrske regulacije
o	socijalna dobrobit
•	danas – nova dekoncentracija:
o	reafirmacija demokratskih vrijednosti i slobodnog tržišta
o	deetatizacija nekih državnih djelatnosti
o	slabljenje ili napuštanje državne regulacije na nekim područjima
o	pojava javnog sektora gdje u djelatnostima javnog interesa, uz državu, sudjeluju i nedržavne organizacije s javnim ovlastima

kaže: iz perspektive teorije organizacije najzanimljiviji dio organizacije države je državna uprava. ona čini njen najveći dio i najlakše je usporediva s nedržavnim organizacijama.

državna uprava nastaje od 17.st, a svoj današnji oblik dobiva u 20.st. podsustav državne uprave u razvijenim zemljama najčešće obuhvaća deset centralnih područja djelatnosti:
1.	unutarnji poslovi (policija)
2.	vanjski poslovi
3.	vosjka
4.	pravosuđe
5.	financije (pribavljanje i raspodjela sredstava za funkcioniranje države)
(klasični resori)
6.	regulacija gospodarstva
7.	društvene javne službe u prosvjeti, zdravstvu, socijalnom osiguranju, socijalnoj zaštiti
8.	tehničke javne službe u prometu, komunikacijama, energetici
9.	komunalne službe u naseljima, osobito gradskim
10.	informativne javne službe: statistika, meteorologija, patenti, katastar...
(ove se razvijaju krajem 19.st.)

ove dvije grupe treba razlikovati – među ostalim one imaju različit razvoj hijerarhije.

peter abell – smatra da hijerarhija u organizaciji ima dvije funkcije:
1.	osiguravanje optimalnih uvjeta protoka informacija – komunikacije u organizaciji i između organizacije i okoline
2.	omogućavanje kontrole, nadzora i eventualnog isključenja svih za ostvarenje ciljeva organizacije disfunkcionalnih ili nerelevantnih interesa.

kaže pusić – kod državne uprave hijerarhija ima još jednu dodatnu svrhu: utvrđivanje i usmjeravanje odgovornosti za upotrebu državne vlasti – za primjenu organizirane primjene fizičke sile u djelovanju državnih organa prema građanima.
pa kaže: hijerarhija kao legitimiranje vlasti i fiksiranje odgovornosti će biti izraženija kod akata države kao vlasti nego kod akata države kao službe.

e a sad ćemo vidjeti kakve promjene državne uprave kao instrumenta vlasti i javne uprave kao sustava službi možemo očekivati danas.

1.	uprava kao vlast i uprava kao služba

resori državne uprave (pa čak i tradicionalni) se mogu promatrati sa dva stajališta:
1.	tradicionalno gledište – polazi se od postojanja monopola organizirane fizičke sile koji služi za vanjsku i unutarnju obranu. glavni način utjecaja = primjena sile.
2.	novije – polazi se od cilja regulacije bitnih društvenih procesa utjecanjem na ponašanje ljudi prema unaprijed određenim kriterijima. glavni način utjecaja ovdje = državni normativni sustav – prije svega pravni, a tek potom primjenom monopola sile.

kaže – obje ove svrhe i načini njihovog ostvarivanja mijenjaju se pod utjecajem razvojnih tendencija suvremenog svijeta:
1.	tehnološki napredak
2.	širenje kruga legitimnih interesenata
(kaže: ove dvije utječu jednako i na nedržavne organizacije)
3.	profesionalizacija = širenje i produbljivanje informacijske podloge, znanja i podataka, na kojoj počiva djelatnost ljudi. dakle ljudi stječu potrebno znanje obrazovanjem i iskustvom s očekivanjem da će moći živjeti od upotrebe toga znanja. organizacije će sve više trebati ljude koji su ovako osposobljeni, a znanje tih ljudi čini ih nezavisnijima u sklopu organizacije – oni su međusobno povezani po sličnosti struke, a njihov rad usmjeravaju više pravila struke (lex artis) nego nalozi hijerarhijski pretpostavljenih.
4.	globalizacija = sve čvršće i trajnije međusobno povezivanje organiziranih djelatnosti ljudi i aktivnosti država diljem svijeta: promet, komunikacijske mreže, kulturna razmjena, turizam, suradnja država, stvaranje nadnacionalnih formacija koje preuzimaju neke djelatnosti države. ovim se donekle redefinira tradicionalni koncept suverenosti – država postaje karika u globalnom sustavu.
5.	regionalizacija = jače naglašavanje posebnosti pojedinih područja unutar državnih granica i legitimnosti odgovarajućih interesa stanovnika tih područja. ovo je protuteža globalizaciji. regije se često povezuju i bez obzira na državne granice.
6.	individualizacija = sve jasnija dominacija vrijednosti pojedinca, njegove sigurnosti, slobode, nesmetanog razvoja. ovo postaje kriterij za ocjenjivanje države i društva: ona mora moći osigurati dostojanstvo i slobodu pojedinaca.

dakle ovi procesi diferenciraju i mijenjaju tradicionalnu državu:
•	vojska i policija se profesionalizira i usmjerava prema mirnodopskim djelatnostima i međunarodnoj suradnji.
•	vanjski poslovi postaju sve više koordinacija i usmjeravanje nadnacionalnih veza.
•	resor financija se sve više usmjerava prema regulaciji.

promjena u funkciji regulacije: (= utjecanje na ponašanje ljudi prema unaprijed postavljenim kriterijima). tradicionalno je kriterij za regulaciju bio interes vlastodržaca, a regulacija se sastojala od čiste sile. danas se ova funkcija diferencira i redefinira, ali se za nju ipak i dalje može reći da je kontrafaktična = primjenjuje se kad se adresati na  ponašanje poželjno regulatoru ne mogu motivirati njihovim vlastitim sadašnjim svjesnim interesima.

kaže: regulacija je državna djelatnost koja čini most između resora vlasti i mreža javnih službi. kako je počeo razvoj javnih službi:
•	u početku su to državne intervencije – npr: unapređivanje gospodarskih djelatnosti državnim poticajima, propisivanje opće obveze pohađanja škola, propisivanje ponašanja u epidemijama ...
•	kasnije se pojavljuju stvarne organizacije koje proizvode dobra i usluge radi zadovoljavanja društvenih interesa. one su u svom djelovanju načelno neovisne od državnog monopola sile. e pa kaže: kako to da država obavlja djelatnosti neovisne o monopolu sile. četiri moguća razloga za ovo:
1.	ima službi koje iziskuju tolika početna ulaganja da ih samo država može prikupiti (željeznica)
2.	ima službi koje ne mogu privući ulagače motivirane dobiti jer su izgledi vrlo mali (muzeji)
3.	postoje službe kod kojih se vladajuće vrijednosti opiru pomisli da bi netko zarađivao da tuđoj nevolji (zdravstvo)
4.	postoje službe koje u svom funkcioniranju nisu primarno ovisne o vlasti, ali je vlast ovisna o njihovim rezultatima (statistika)

e ali kaže: u suvremenim promjenama ove ustanove su prvi kandidati za deetatizaciju. iako većinom na njih nije primjenjiva tržišna regulacija moguće je objektivnije i preciznije odrediti njihovu djelotvornost nego kod klasične državne uprave.

2.	promjene u državnoj upravi velike britanije

od 1461. do 1641. se u engleskoj nastoji uspostaviti monarhijski apsolutizam. međutim ova nastojanja definitivno propadaju revolucijom 1688. od tada počinje postupno prevladavanje parlamenta (dom lordova i dom komuna). kasnije dom komuna dobiva prevagu. u ovoj suverenosti zakonodavnog tijela je izvor određene nesustavnosti centralne uprave: pojedinim granama centralne uprave upravljaju parlamentarni odbori (boards).

u 20. st. broj centralnih resora raste na 30 (do 50-ih) pa se smanjuje na 20 (60-ih) pa na 18 (80-ih). broj ministara raste sa 60 (1900.) na 103 (80-ih). broj činovnika također raste, ali slabije, a ukupni broj zaposlenih u javnom sektoru do 80-ih raste na sedam milijuna ljudi.

dakle: broj resora ostaje konstantan, a javni sektor raste. razlog tomu: da bi vlada mogla funkcionirati sastoji se samo od najvažnijih centralnih resora. najvažnije i većinu javnih poslova ne obavljaju državni činovnici i upravne organizacije.

koje su ovo sve organizacije: 
•	kvazidržavne organizacije. ove se dijele na:
1.	upravna tijela u užem smislu
2.	savjetodavna tijela
3.	specijalizirana kvazisudska tijela
značajna karakteristika ovih organizacija je smanjena mogućnost parlamentarne kontrole – one su samo pod nadzorom ministarstava

•	organizacije koje upravljaju imovinom u javnom vlasništvu. ovdje spadaju:
1.	javne trgovačke organizacije koje su dio centralne uprave (tvornice vojne opreme) ili lokalne uprave (lokalna banka...)
2.	državno sudjelovanje u dioničkim društvima
3.	javna poduzeća. karakteristike:
a)	organizirane su kao gospodarska poduzeća
b)	statut im je propisan zakonom
c)	u javnom su vlasništvu
d)	pod ograničenim su državnim nadzorom, ali samostalne u poslovanju i upravljanju
e)	osoblje nisu činovnici, a sredstva im nisu državna sredstva
ovdje spadaju nacionalizirane industrije (željeznica, nafta, plin, elektricitet, aerodromi) i bivši resori centralne uprave (pošta)

•	regionalne upravne organizacije. ove su izvorno nastale kao podružnice centralnih upravnih resora, a neke od njih (regionalna vodoprivreda ili regionalna mreža nacionalne zdravstvene službe) su se osamostalile i funkcioniraju kao autonomne mreže ustanova. danas, zbog političkih promjena, regionalne uprave imaju gotovo sve funkcije koje i centralna (posebno u škotkoj, walesu i sjevernoj irskoj).  

•	lokalna uprava. centralni parlament određuje poslove lokalne uprave po načelu enumeracije. zato je lokalna uprava dugo bila pod utjecajem centralne uprave. danas su ovi odnosi ponešto izmijenjeni i to uslijed dvije tendencije:
1.	lokalna tijela raspolažu bitnim vlastitim izvorima prihoda
2.	uslijed političkih tenzija – lokalna tijela (a posebno gradska) se često suprotstavljaju djelovanju centra.

ključni proces koji se odvija u engleskoj državnoj upravi = prenošenje upravnih poslova i premještanje upravnih organizacija i osoblja iz državne uprave u šire podsustave javnog sektora. ove organizacije se tako udaljavaju od državnog nadzora i približavaju logici privatnog sektora.
kaže: vjerojatno je da će se na ove organizacije odraziti opće tendencije razvoja privrednih organizacija (smanjenje uloge hijerarhije) više nego na državnu upravu.

struktura državne uprave velike britanije:
1.	obrana
•	ministarstvo obrane
o	vojska
o	zrakoplovstvo
o	mornarica
o	vojna oprema
o	obavještajne službe (u sastavu ureda kabineta)
2.	vanjski poslovi
•	ministarstvo vanjskih poslova i poslova commonwealtha
o	uprava za prekomorski razvoj 
3.	unutarnji poslovi
•	ministarstvo unutarnjih poslova (home office)
o	uprava zatvora
o	metropolitanska policija
o	suci za prekršaje (unutarnji london)
o	služba nadzora nad uvjetno otpuštenima (unutarnji london)
4.	pravosuđe
•	ministarstvo pravosuđa (lord chancellor's department)
o	uprava sudova (court business)
o	javno tužilaštvo
5.	financije
•	ministar financija (chancellor of the exchequer)
•	riznica (treasury)
o	blagajna
o	financijska revizija
o	financijska pravna služba
o	uprava za unutarnje prihode
o	uprava za carine i takse
o	odjel za štednju
6.	gospodarske službe
•	ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrane 
•	ministarstvo trgovine i industrije
o	odjel za jamstvo izvoznih kredita
o	komisija za šumarstvo
o	odbor za intervencije kod poljoprivrednih proizvoda
o	ured za korektno trgovanje
7.	društvene službe
•	ministarstvo zdravstva i socijalne sigurnosti
•	ministarstvo obrazovanja i znanosti
o	komisija za zapošljavanje
o	služba za mirenje i arbitražu
o	ured za higijensko-tehničku zaštitu
o	ured za umjetnost i knjižnice
8.	tehničke službe
•	ministarstvo energetike
•	ministarstvo prometa (transport)
9.	komunalne službe
•	ministarstvo okoliša
10.	infomativne službe
o	centralni ured za informacije
o	centralni ured za kompjuterizaciju i telekomunikacije
o	katastar
o	statistika
o	ured za kartografiju i fotogrametriju
11.	unutarnje službe i regionalni poslovi
•	ured kabineta
•	škotski ured
•	waleški ured
•	sjevernoirski ured
o	ured za upravljanje i osoblje
o	uslužna organizacija za državne činovnike

*     *     *

kaže: na britanskom primjeru se dobro vidi utjecaj prethodno navedenih tendencija na promjene u državno upravi – posebno regionalizacije i profesionalizacije.
glavna tendencija u engleskoj državnoj upravi = povećanje omjera između klasičnih upravnih resora i ukupnog javnog sektora – javni sektor raste, a klasični resori ostaju isti.

što se tiče postavki organizacijske teorije o smanjenju uloge hijerarhije i premještanju težišta integacije u organizacijama s dimenzije odnosa na dimenziju metoda rada i njihovoj primjenjivosti na javni sektor – neki autori i na ovo odgovaraju potvrdno:
•	hickson – u svom istraživanju usporedno promatra načine odlučivanja u organizacijama javnog i privatnog sektora, pa zaključuje da na odlučivanje ne utječe javni ili privatni karakter organizacije nego stupanj problema o kojem se odlučuje.
•	taylor + williams tvrde da su kompjuterizacija i automatizacija u engleskoj centralnoj upravi uzrokovale prijelaz s hijerarhijskih odnosa na ekipne mreže, decentralizaciju i profesionalizaciju. ipak kompjuterizacija u upravi kasni za privrednim organizacijama 20-ak godina.

odnos građana i uprave  (str. 111-119)

sinoptički prikaz

građani su u svojim odnosima s upravom slabiji partner – zato je nužno utvrditi sustav prava kojima jača položaj građana prema upravi. ova prava su kod nas zajamčena ustavom. instrumenti kojima se ta prava ostvaruju:
a)	sredstva političke kontrole
b)	sredstva pravne zaštite
c)	organizacije građana
d)	tehničko usavršavanje uprave
e)	javnost uprave koja se ostvaruje javnošću u samom funkcioniranju uprave, sustavnim kontaktima građana i uprave preko sredstava javnih komunikacija

problem odnosa uprave i građana postavlja se za sve upravne sustave – ne samo za teritorijalnu upravu, nego i za funkcionalno upravljanje, za upravljanje na principu društvenog povezivanja, za samoupravljanje. kvalitativna razlika ovih = teritorijalni upravni sustavi koji su prije svega orijentirani na vlast, unose element vlasti i u svoje odnose s građanima tako da ti odnosi u vrijeme prijelaza s dominacije teritorijalnoga na prevladavanje funkcionalnoga sustava postaju vrlo složeni.

kaže: s jedne strane građani podvrgnuti vlasti su izloženi monopolu prinude. s druge u demokratskom uređenju su građani izvor vlasti. tako su oni u dvostrukoj ulozi: podanik i nosioc vlasti.

teritorijalna uprava se pojavljuje kao nosilac određenih društveno potrebnih službi – dakle ona se u odnosu prema građanima pojavljuje kao organizacija koja pruža usluge.

kaže – postoje četiri aspekta odnosa građana s teritorijalnim upravnim sustavima:
1.	uprava – građani kad su građani podanici podvrgnuti vlasti
2.	uprava – građani kad građani nastupaju kao izvor političke kontrole vlasti ili na neki način nosioci vlasti
3.	uprava – građani kad su građani korisnici opće potrebnih službi
4.	uprava – građani kad su građani suradnici uprave.

kaže: ova klasifikacija omogućuje preglednost, ali odstupa od stvarne situacije odnosa koja je značajno kompleksnija.
složenost odnosa građana i uprave odraz je sve zamršenijeg spleta interesa u društvu prijelaznog razdoblja: s jedne strane građani mogu imati raziličite interese (suprotne, istovjetne, suprotne upravi...), a s druge i sama uprava može imati razne interese. naprimjer: u lokalnim zajednicama članovi političkih tijela mogu imati veću privrženost lokalnoj zajednici nego upravnom aparatu.
wanda harz – kaže da postoje dva tipa konflikta u lokalnim zajednicama u poljskoj:
1.	sukobi posebnih i pojedinačnih interesa i interesa zajednice
2.	sukob interesa stanovništva i uprave

kaže: jedan od osnovnih povijesnih izvora javnog prava je težnja da se građani u ulozi podanika osiguraju od samovoljnog presizanja uprave u njihovu pojedinačnu sferu.

1.	povijesni razvoj

odnos uprave i građana se razvija od početka postojanja uprave = kraj feudalizma, pojava prosvjećenog apsolutizma koji organizira upravu.

1.1.	paternalizam

dakle ovo je prva uprava: paternalizam znači da uprava ili vlast sebi prisvaja očinski odnos prema građanima. građani ne znaju što je dobro za njih – to zna samo uprava – ona je starija i pametnija i zato joj se treba pokoravati. dakle uprava građanima nameće svoju koncepciju javnog dobra bez obzira što građani o tome misle.

1.2.	demokratska država i uprava

damokratskim reformama i revolucijama (17.-19.st.) nastaje antiteza paternalizmu – smatra se da djelatnost države prema društvu treba svesti na minimum. ova koncepcija je nazvana laissez faire – laissez passer ('dajte da radimo – dajte da prolazimo'). 

osnovna svrha uprave u tom razdoblju = ograničiti upravnu djelatnost i ograđivanje privatne sfere građana u koju upravna djelatnost nema pristupa. ovo se postiže:
•	sredstvima političke kontrole
•	mehanizmom diobe vlasti
•	supremacijom zakonodavne vlasti nad upravom
•	pravnom kontrolom uprave

dakle ključ klasične koncepcije upravnog prava kao tekovine demokratskih revolucija = uprava smije činiti samo ono za što ima izričito zakonsko ovlaštenje.

međutim – uprava se postupno širi i sve je teže zadržati ovakvu perspektivu. pritom se mijenja i pozicija građana prema upravi: uprava postaje sve više nosilac službi, a sve je manja vidljivost vlasti – zato građani više ne gledaju na nju kao opasnost od koje treba zaštiti neku svoju sferu, nego nastoje osigurati svoje sudjelovanje kao korisnika – glavni cilj = ne biti prikraćen za upravne usluge.

e pa kaže: ovakav odnos stvara mogućnost jačanja vlasti uprave. zato nastaje i novi cilj upravnog prava = pravni sustav mora prije svega garantirati jednakost pravnog položaja građana kao korisnika javnih službi, smanjiti mogućnost zlouporabe nove ovisnosti građana od operativne uprave.

dvije varijante nove regulacije odnosa građani – uprava:
1.	javni odnosi
2.	suodgovornost

1.3.	javni odnosi

(public relations) – danas se uprava u odnosu s građanima počinje tretirati kao veliko poduzeće u odnosu s klijentima. dakle bitna djelatnost u ovim odnosima = reklamiranje, odnosi s javnošću, ispitivanje tržišta...

dakle: uprava se promatra kao uslužna organizacija za koju je važno da građani imaju dobro mišljenje o njoj. zato uprava treba da njeguje svoje odnose s javnošću: osniva posebne organizacijske jedinice s tim zadatkom koje pomoću:
•	publikacija
•	utjecajem preko sredstava javnog komuniciranja
•	kontrolom osobnih kontakata
čini sve da građani imaju dobro mišljenje o upravi

1.4.	suodgovornost

dakle ovdje se radi o težnji da se u odnosu uprava – građani građani učine donekle suodgovornima za upravne službe. dakle klasična politička kontrola više nije dovoljna: nastoji se pronaći oblike u kojima će građanin izravno sudjelovati u radu pojedinih upravnih organizacija i postati za njih donekle suodgovoran. dakle ovo ne znači potpunu odgovornost – naime uprava i dalje ostaje nosilac vlasti – odgovorna političkoj vlasti. 

napomena: centralni i lokalni upravni sustavi podjednako su teritorijalni i podjednako se u njima nameće pitanje odnosa s građanima. kod lokalnih je pitanje akutnije jer centralni organi države imaju:
•	manje neposrednih odnosa s građanima
•	raspolažu s boljim sredstvima javnog priopćavanja. 
•	imaju veći autoritet. 
lokalni organi imaju:
•	češće svakodnevne kontakte s građanima
•	manje sredstava
•	manju mogućnost korištenja sredstava publiciteta
•	veće mogućnosti primjene metoda suodgovornosti
•	veće mogućnosti utjecaja građana na organe

uprava u hrvatskoj i veliki upravni sustavi (str. 137-301)

1.	razvitak uprave u hrvatskoj

sinoptički prikaz

značanje uprave se mijenja tijekom povijesti: počinje kao zaštita unutarnje i vanjske sigurnosti, a s vremenom se širi na poslove regulacije raznih područja života. s vremenom se širi i broj nosilaca upravnih poslova od državne na paradržavne i nedržavne organizacije. ono što je nekad bilo državna uprava postaje uprava javnog sektora. 

u hrvatskoj državna uprava u modernom smislu (profesionalna, s plaćenim kadrovima) razvija od marije terezije: 1767. osnivaju se kraljevska vijeća u kraljevinama dalmaciji, hrvatskoj i slavoniji kao vrhovno upravno tijelo pod predsjedanjem bana, sastavljeno od 5 članova:
1.	crkveni dostojanstvenik
2.	velikaš
3.	trojica plemića
1769. se osniva političko-kameralni studij. sve ovo je prvo locirano u varaždinu, a kasnije se seli u zagreb.
ova reforma nije imala većeg odjeka jer vijeće nije imalo podređene službenike na nižim razinama, pa je uskoro kraljevsko vijeće ukinuto, a njegovi poslovi preneseni na ugarsko namjesničko vijeće.

franjo josip – neoapsolutizam – 1851.-1860. – novi val modernizacije hrvatske uprave. uvedeno namjesničko vijeće s banom na čelu. vrhovni organi uprave za hrvatsku i slavoniju su bili podređeni ministarstvu unutarnjih poslova u beču, a nadređeni županijskim upravama 6 županija i 20 podžupanija. ovim je utemeljena profesionalna državna uprava u hrvatskoj. mana ovog sistema = njemački kao službeni jezik.

od 1868. pa do kraja monarhije – počinje se graditi složeniji upravni sustav. hrvatska i slavonija dobivaju autonomne uprave. u djelokrugu zemaljske vlade na čelu s banom su: 
•	unutarnji poslovi
•	bogoštovlje i nastava
•	pravosuđe
•	od 1914. narodno gospodarstvo

hrvatska i slavonija kojima je pridružena i vojna krajina je podijeljena na 8 upravnih jedinica – županija s velikim županom, županijskom skupštinom i upravnim odborom. svaka županija obuhvaća upravne kotareve, a u njima kotarske oblasti s profesionalnim upravnim aparatom.
lokalna samouprava je organizirana u gradovima s izabranim gradskim zastupstvom i gradonačelnikom, te gradskim poglavarstvom kao izvršnim organom koje vodi načelnik.

upravno osoblje se obrazovalo na domaćem sveučilištu – pravnom fakultetu.

nakon 1.sv. rata – kraljevina SHS. uprava u hrvatskoj je imala određenu autonomiju do 1921. kad je cijela država podijeljena na 33 oblasti – nevezane uz povijesne regije. na čelu svake od oblasti = veliki župan.
1929.  – diktatura: država podijeljena na 9 banovina i upravu grada beograda. hrvatska = podijeljena na savsku i primorsku banovinu. na čeu svake banovine = ban kojeg imenuje kralj na prijedlog predsjednika vlade. uprava je organizirana u 7 do 8 odjeljenja. u nekim razdobljima je bilo i regionalnih jedinica državne uprave, oblasti i okruga. jedinice lokalne državne uprave su kotari ili gradovi. bajniže lokalne jedinice = općine koje su i za vrijeme diktature zadržale neki oblik samouprave.

1939. politički sporazum cvetković-maček: spojene savska i primorska banovina s kotarima dubrovnik, šid, ilok, brčko, derventa, travnik i fojnica u banovinu hrvatsku s bitnom autonomijom u okviru jugoslavije.
ban se imenuje kraljevim ukazom, a odgovoran je kralju i hrvatskom saboru. autonomija se odnosi na:
•	dio unutarnjih poslova
•	pravosuđa
•	financija
•	gospodarske poslove
•	tehničke službe
•	društvene službe 

NDH: samo dijelovi banovine hrvatske, od 1943. – odlukom ZAVNOH-a uspostavljena hrvatska kao federalna jedinica u federativno uređenoj jugoslaviji, a ovaj status je potvrđen i kasnijim ustavima socijalističke jugoslavije.
slabljenjem centralističkih tendencija u KPJ/SKJ jača položaj federalnih jedinica: vojska i vanjski poslovi ostaju centralizirani, a djelokrug republika se širi u: 
•	unutarnjim poslovima 
•	pravosuđu
•	regulaciji privrede
•	financijama
•	društvenim službama
•	tehničkim službama
•	komunalnim službama
•	informacijskim službama

počeci suvremene uprave u svijetu

državna uprava postoji otkad postoji i država – monopol organizirane fizičke sile u rukama neke skupine.
danas upravu određujemo kao skup profesionalaca sa sustavnom diobom poslova među njima i sustavnom međusobnom povezanošću. ovakav oblik nastaje mnogo kasnije: u 17.st. u evropi nastaju centralne državne vlasti koje stvaraju upravne štabove:
•	ukida se feudalna rascjepkanost
•	uprava se temelji na prosvjetiteljskim predodžbama o vladaru kao odgovornom za dobrobit svojih podanika
•	ta uprava je profesionalna – suprotno honoracijskoj upravi feudalnih staleža i redova

ernest barker za ovaj razvoj posebno značajnom smatra godinu 1660. naime te godine je u engleskoj odlučeno o vezanosti kraljeve uprave preko vlade za parlament: sustav kralj-u-parlamentu. slične ali blaže promjene u to doba započinju i u pruskoj i francuskoj.

hrvatski politički okvir

u hrvatskoj (i monarhiji) – borba apsolutizma i feudalnih institucija počinje u 16.st (hrvatski sabor izabrao ferdinanda I. habsburga za kralja) pa sve do kraja 19.st. kroz cijelo ovo razdoblje pomalo prevladava profesionalna uprava, ali se miješa s određenim feudalnim ostacima.

tek nakon 1868. u hrvatskoj počinje izgradnja suvremene uprave građanske države. kaže: zato u ovom razvoju razlikujemo dvije faze:
1.	pokušaji apsolutističke modernizacije feudalne uprave (1767.-1867.). u ovoj fazi je postojalo nekoliko prilika za dobivanje veće samostalnosti hrvatske, ali ih staleži nisu iskoristili
2.	izgradnja moderne državne uprave u sklopu austro-ugarskog sporazuma ('67.) i hrvatsko-ugarske nagodbe (1868.-1918.). ovdje više nije bilo prilike da se nadoknadi propušteno.

1.1.	apsolutistička modernizacija feudalne uprave

habsbirško carstvo, unatoč svom feudalnom uređenju bilo je iznimno velik sustav i ne bi moglo opstati a da nije razvilo barem neki oblik profesionalne uprave. počeci centralnih upravnih tijela vezani su uz maksimilijana I. (1459.-1519.)
on je u pojedinim austrijski zemljama uveo tijelo pod nazivom regiment koje pod njegovim izravnim vodstvom koordinira sve upravne i sudske poslove, s kancelarom kao tajnikom i profesionalnim pisarima. 
kasnije se uvode tri središnja organa iz kojih se postupno razvija središnja uprava:
1.	dvorsko vijeće = velikaši koje je vladar okupio kao svoje savjetnike. ovo nema ovlasti, ali je preteča buduće vlade.
2.	dvorska kancelarija = donosi upravne odluke: dijeljenje plemićkih naslova, sudjelovanje u crkvenim imenovanjima. ovo je zametak buduće uprave.
3.	dvorska komora = ova upravlja carevim zemljišnim posjedima i prihodima od regalnih prava, a kao zastupnik vladarevih imovinskih interesa pred sudovima se pojavljuje fiskal kasnije prokurator komore. 

ferdinand I. (1526-1564.) – ovo je vrijeme osmanlijskih osvajanja, a na te prijetnje najbolji je odgovor centralizacija i apsolutizam. tako se uz dvorsko vijeće formira i tajno vijeće – neposredno uz vladara i ratno vijeće – zametak budućeg centralnog ministarstva rata.
dvorska komora (financije) dobiva svog posebnog predsjednika, a kancelarija komore se dijeli na tri tajništva: njemačko, češko i mađarsko.

od 1699. promjena u odnosima s osmanlijskim carstvom (mir u srijemskim karlovcima) – slabi osmanlijska vojna sila, pa se izgradnja centralne uprave vod sve više prosvjetiteljskim argumentima, a sve manje obrambenom nužnošću.

1.1.1.	reforme marije terezije

u ovom razdoblju razvija se profesionalizacija i diferencijacija uprave:
•	dvorsko vijeće postaje državno vijeće – sastoji se od tri člana iz redova velikaša s naslovom ministra i tri članova iz redova nižeg plemstva i stručnjaka s naslovom državnog savjetnika.
•	dvorsko ratno vijeće – se sastoji od triju odjela:
1.	vojno-političkog
2.	vojno-sudskog
3.	vojno-gospodarskog
ono od 1705. vodi poslove vojne granice u hrvatskoj i slavoniji.
•	tajno vijeće, dvorska komora postoje i dalje, a dvorska komora izdvaja niz specijaliziranih tijela i ustanova za gospodarske i financijske zadaće.
•	dvorska kancelarija se dijeli na:
1.	državnu kancelariju za vanjske poslove
2.	vrhovni pravosudni organ 
3.	direktorij u javnim i kameralnim stvarima

ugarska / hrvatska:
•	za upravne poslove vezane uz ugarsku i hrvatsku se već 1569. osniva ugarska kraljevska komora koja do 1715. djeluje pod dvorskom komorom, a od tada se postupno osamostaljuje i djeluje kao centralni upravni organ u beču.
•	od 1690. postoji ugarska dvorska kancelarija za ugarsku i hrvatsku kao središnje mjesto za izdavanje dokumenata za te zemlje.
•	1723. se osniva ugarsko kraljevsko namjesničko vijeće sastavljeno od 22 savjetnika od kojih je jedan iz hrvatske.

hrvatska teritorijalna podjela: hrvatska je u to doba podijeljena na 6 područja s različitim političkim statusom:
1.	kraljevina hrvatska: zagrebačka, križevačka, varaždinska županija, a od 1776. i severinska (kasnije riječka) županija s hrvatskim primorjem
2.	kraljevina slavonija: ova je nakon povlačenja turaka (1745.) organizirana u tri županije: požeška, virovitička, srijemska. ove se po nekim obilježjima razlikuju od hrvatskih županija.
3.	vojna granica: ova je organizirana kao posebno područje pod izravnom upravom središnjih organa carstva, a priključena je hrvatskoj tek 1881.
4.	dalmacija: prvo je pod mletačkom vlašću, a od 1797. posebna pokrajina austrijske carevine
5.	rijeka: tretirana kao corpus separatum u zavisnosti od austrijske / mađarske uprave

kaže: hrvatska i slavonija su u odnosu na druge zemlje monarhije znatno nerazvijenije. do sredine 19.st. nema osnovnih uvjeta za industrijsku revoluciju. iz ovog proizlazi i slab sustav obrazovanja, a onda i nemogućnost uspostavljanja profesionalne uprave.

1767. osnovano posebno kraljevsko vijeće za kraljevine hrvatsku, slavoniju i dalmaciju. ovo vijeće prvo sjedi u varaždinu, a od 1776. u zagrebu. ono je vrhovni organ carske uprave u hrvatskoj, izjednačen po rangu s ugarskim kraljevskim namjesničkim vijećem. 
•	na čelu vijeća je ban, a članovi su: jedan prelat, jedan magnat i trojica nižih plemića.
•	djelokrug vijeća = upravni poslovi u političko-ekonomskim i vojnim stvarima.
kaže: ovo vijeće je bilo neposredni organ središta monarhije, a djelokrug je preuzelo od hrvatsko-slavonskog feudalnog sabora.

problem: ispod razine vijeća je ostala feudalna uprava:
•	u županijama: veliki župani pod kojima se nalazi županijski magistrat koji obuhvaća vicežupana, plemićke suce, ubirače poreza, fiskala, komisara... dakle ove funkcije obavljaju plemići i to počasno 
•	u slobodnim kraljevskim gradovima. ovi imaju položaj pravne osobe plemićkog staleža i kao takvi imaju svoje predstavnike u staleškom saboru. od 17.st. gradovima upravlja senat od 8 do 12 doživotno izabranih senatora. biraju se samo ugledni građani okupljeni u izbornom tijelu. gradska uprava je obavljala:
a)	upravne poslove: red i mir, podjeljivanje plemstva, briga za crkve, škole, gradske institucije
b)	gospodarske poslove: poslovi vezani uz razrez i naplatu poreza (oeconomica).

od 1780. uvedene su i seljačke općine koje su pod nadzorom seoskog vlastelina birale seoskog kneza ili suca i bilježnika. ovo je zametak buduće lokalne samouprave.

uz osnivanje kraljevskog vijeća osniva se i obrazovna ustanova za formiranje ključnih upravnih kadrova: političko-kameralni studij u kraljevinama dalmaciji, hrvatskoj i slavoniji ('69. u varaždinu, '72. preseljen u zagreb). ovaj studij je uklopljen u sustav kraljevske akademije znanosti.
na školi je na latinskom predavao adam adalbert barić, a prema udžbeniku josepha von sonnenfelsa 'grundsaetze der polizey, handlung und finanzwissenschaft'

kaže: ovaj pokušaj modernizacije uprave nije uspio! hrvatski staleži okupljeni u saboru opirali su se osnivanju vijeća jer im je ono sužavalo nadležnosti. njihov otpor se temeljio na municipalnim pravima hrvatske (povijesno nastalim običajno-pravnim povlasticama) koja su izričito potvrđena od ugarsko-hrvatskog sabora:
•	pravo na vlastitog bana i na predstavništvo u vlastitom saboru koje saziva ban
•	pravo triju hrvatskih županija da plaćaju polovicu poreza
•	oslobođenje hrvatskih županija od dužnosti ukončavanja i opskrbe vojske
•	pravo na vlastito zakonodavstvo i autonomiju unutarnje uprave
•	slobodno prodavanje i kupovanje morske soli
•	samostalno sudstvo s banskim stolom kao prizivnim sudom
•	zabrana naseljavanja protestanata

1779. marija terezija kraljevskim reskriptom ukida namjesničko vijeće za hrvatsku i slavoniju, ali njegove poslove nije vratila banu i saboru nego ih je prenijela na kraljevsko ugarsko namesničko vijeće u budimu.

josip II. (1780-90.) ukida županije kao institucije plemićke samouprave i pokušava ih pretvoriti u stupanj centralne državne uprave.  prestrašen time hrvatski sabor formalnom odlukom sankcionira podređivanje hrvatske i slavonije ugarskom namjesničkom vijeću

nakon 1790. reforme josipa II. su ukinute, a upravni sustav se vratio na feudalne oblike koji su se zadržali do 40-ih godina 19.st.

1.1.2.	reforme franje josipa I.

1848. = godina revolucija. carska vosjka ostaje vjerna monarhiji: jelačić pobijeđuje mađarske revolucionare kod schwechata.
na prijestolje stupa franjo josip I. rastjeruje se austrijski reichstag koji se sastao da raspravlja o ustavu. 1849. car proglašava oktroirani ustav. do sredine 1849. – ugušena mađarska revolucija.

novim ustavo se uspostavlja centralna vlast koja u sljedećem desetljeću nastoji uspostaviti modernizaciju države centralizacijom uprave u sklopu apsolutističke vladavine. ovo je koncept koji je nastao 200 godina prije u zapadnoj evropi.
oktroirani ustav se formalno opoziva silvestarskim patentom 1851.

hrvatska: 1848. vladar imenuje josipa jelačića banom bez suglasnosti ugarsko-hrvatskog sabora. uspostavlja se bansko vijeće na čelu s banom kao privremena vlada. uskoro se sastaje i sabor staleža koji proglašava nezavisnost hrvatske i slavonije od ugarske kao posebnog kraljevstva pod dinastijom habsburg, proglašava hrvatski službenim jezikom.
u centralnoj upravi u beču se formira posebno ministarstvo za hrvatsku i slavoniju.

međutim – uspostava centralne uprave u carevini – pregazila ove reforme. središnji položaj u toj upravi ima ministarstvo unutarnjih poslova na čelu s alexanderom bachom. poslovi u djelokrugu ovog ministarstva:
1.	političko-upravni poslovi (vođenje regionalne i lokalne državne uprave)
2.	poslovi statusa stanovnika (plemići, kmetovi, državljanstvo)
3.	teritorijalni vojni poslovi – novačenje
4.	poslovi izvršenja kazni i vođenja kaznionica
5.	nadzor nad cehovima
6.	građevinarstvo
7.	poljoprivreda, šumarstvo, rudarstvo

za poslove vezane uz javni red i mir, državnu sigurnost i cenzuru osnovana je posebna vrhovna policijska oblast koja neposredno odgovara caru.

glavni centralni organi za poslove vlasti: policija, vojska, pravosuđe, financije imaju vlastite regionalne i lokalne strukture. ove djelatnosti su izuzete iz djelokruga autonomnih organa u krunovinama (dakle iz djelokruga bana i župana u hrvatskoj) ili pak dvostruko vezane: za autonomne organe i za centralne organe. u ovoj varijanti su centralni organi, naravno, nadređeni lokalnima i regionalnima.

jedina odluka hrvatskog sabora iz 1848. koja je ostala na snazi = hrvatski kao službeni jezik. raspuštaju se sabor i bansko vijeće, a formira se banska vlada koja postaje upravna transmisija centralne vlasti (ministarstva unutarnjih poslova). kasnije se naziv banska vlada zamjenjuje nazivom namjesnišvo. ova institucija obavlja:
1.	poslove političke i redarstvene uprave
2.	poslove bogoštovlja i nastave
3.	trgovine, obrta, poljoprivrede

naredbom ministarstva unutarnjih poslova hrvatska i slavonija su podijeljene na 6 županija:
1.	zagrebaču
2.	varaždinsku
3.	križevačku
4.	riječku
5.	osiječku
6.	požešku
pritom njihove institucije postaju isključivo upravne: ukidaju se skupštine, a župane imenuje car. ove jedinice (županije, podžupanije, kotari, općine, gradovi) nemaju samostalne prihode, nego samo prireze na direktne poreze.

dakle: cilj ove reforme je bio centralizacija i to apsolutistička. centralna uprava je bila podijeljena na resore, a ova podjela je prenesena na namjesništva, županije... – ukoliko poslove pojedinih resora nisu obavljale posebne mreže resorno organiziranih ekspozitura centralnih ministarstava. 

ministarstvo unutarnjih poslova bilo je resorno ministarstvo za svu upravu u krunovinama, preko koje je obavljalo poslove političke uprave:
1.	evidencija stanovništva (državljanstva...)
2.	plemstvo: dijeljenje naslova, evidencija, odobravanje grbova, zemljišni poslovi
3.	novačenje, opskrba vojske
4.	izvršenje kazni, upravljanje kaznionicama
5.	poslovi eksproprijacije
6.	nadzor nad udruženjima
7.	nadzor nad zakladama, zavodima

kaže: unutarnji poslovi su definirani negativno: sve što ne spada nekoj drugoj upravnoj grani. na tadašnjoj razini razvoja ovamo su pripadale i neke djelatnosti koje su kasnije dobile vlastite resore:
1.	poljoprivreda i šumarstvo
2.	rudarstvo
3.	građevinarstvo
4.	upravni poslovi vezani uz promet
5.	poslovi zdravstva

pritom je policija bila izvan djelokruga ministarstva unutarnjih poslova: direktno podređena vladaru. na nižoj razini policija je bila dvostruko vezana: 
a)	direkcija policije u policijskim rajonima (bavi se cenzurom) vezana na vrhovnu policijsku oblast i na namjesnika u krunovini (u hrvatskoj = ban). 
b)	generalna inspekcija žandermerije (naoružane straže). ova je vezana uz vrhovnu policijsku oblast i vrhovno vojno zapovjedništvo u beču.

pravosuđe. ono je iz temelja reformirano – ukinuti svi feudalni ostatci. 
1.	osnivaju se kotarski sudovi prvog stupnja u cijeloj carevini (prvostupanjski)
2.	zemaljski sudovi (drugostupanjski u hrvatskoj i slavoniji)
3.	banski stol (trećestupanjski – zadržava se tradicionalno ime iz feudalnog doba)
4.	vrhovni sud u beču = vrh pravosudne hijerarhije (kasacijski)

od 1851. odustaje se od načela odvajanja sudstva od uprave: sudovanje u prvom stupnju se povjerava kotarskim uredima. 

vojska. ova se kao profesionalna u austriji izgrađuje već od 17.st. 1850. se u hrvatskoj i slavoniji provodi prvo novačenje. ovo se provodi ždrijebom, a mnoge skupine imaju izuzeće ili se mogu otkupiti

financije. ove se razvijaju usporedo sa slabljenjem feudalnog sistema. prvi porezi u austrijskoj carevini = bojna kontribucija (porez za financiranje ratovanja), domestikal (porez za pokrivanje troškova regionalne i gradske uprave). 
reformama franje josipa mijenjaju se financije: uvodi se sustav državnih financija pod kontrolom centralnog ministarstva financija. u svakoj krunovini se nalazi financijsko ravnateljstvo koje je odgovorno ministarstvu financija.

kaže: pretpostavka za uvođenje suvremene uprave poreza = stvaranje evidencije imovine. ovo počinje 1850. uvođenjem katastra. drugi važan posao = zemljišno rasterećenje = odšteta plemstvu za gubljenje prava na neplaćeni kmetski rad.

regulacija gospodarskih djelatnosti. po ovom pitanju je monarhija bila orijentirana dvojako: s jedne strane konzervatorno djelovanje na predgrađanski sustav, s druge poticanje razvoja kapitalizma. hrvatska i slavonija su ile najnerazvijenija područja monarhije. gospodarska regulacija pak bila je čvrsto u rukama centra.

školstvo. u razdoblju apsolutizma – ovo je u rukama središnjeg ministarstva za bogoštovlje i nastavu. vođenje škola bilo je u rukama svećenstva, a civilna uprava imala je zadaću vanjskog upravljanja školama (financiranje, izgradnja...)

*     *     *

kaže: iako su reforme bile opsežne – u hrvatskoj i slavoniji uprava nije bila naročito jaka:
•	mali broj službenika
•	slabo plaćeni
•	slabo obrazovani
ovo je bio i razlog prodoru sve većeg broja stranaca u hrvatsku.

1.2.	državna uprava građanske hrvatske

modernizacija marije terezije nije uspjela jer je naišla na otpor feudalne sredine. druga modernizacija franje josipa nije uspjela jer je bila apsolutistička i germanizatorska i stoga neprihvatljiva upravo probuđenoj nacionalnoj svijesti.

1.2.1.	politički okvir

politički položaj hrvatske u ovo doba je vezan uz hrvatsko-ugarsku nagodbu (1868.) i austro-ugarsku nagodbu (1867.) = dualistička organizacija monarhije.

pritom je ugarska i njen dio monarhije nedovoljno društveno razvijen: s jedne strane mađari imaju nacionalističke aspiracije prema narodima i zemljama pod krunom sv.stjepana, s druge u mađarskoj nije u potpunosti dokinut feudalni poredak.

što se feudalnih zaostataka tiče – za hrvatsku vrijedi slično ovo: njena politička scena je kombinacija staleških zaostataka i nacionalnih težnji građanstva. 
politički cilj = ravnopravnost s mađarima unutar ugarskog dijela monarhije ili federativno preuređenje države s hrvatskom kao federalnom jedinicom pod habsburškom dinastijom.

1.2.2.	kronika događaja

1860. kriza – carskom poveljom obećan povratak ustavnosti – ostvaren carskim patentom. izabran hrvatski sabor (ponovno s feudalnim elementima = virilisti i s imovinskim cenzusom). ovaj sabor inzistira na ravnopravnim odnosima s mađarskom – ubrzo raspušten.

novi sabor – izabran 1867. opet inzistira na istom – raspušten. nakon austro-ugarske nagodbe – izabran još jedan sabor. ovaj pristaje na nagodbu = koncepciju jedne ugarske države s hrvatskom kao njenim dijelom s određenom autonomijom.

1.2.3.	hrvatsko-ugarska nagodba

sistem u hrvatskoj po nagodbi: na čelu hrvatske = ban kojeg imenuje car na prijedlog ugarskog ministra predsjednika. autonomija se sastoji u:
•	široko definiranim unutarnjim poslovima (osim državljanstva)
•	poslovima odnosa sa crkvom
•	poslovima obrazovanja
•	pravosudnim poslovima
svi ostali upravni poslovi su zajednički i o njima se odlučuje u zajedničkom saboru u  budimpešti. u tom zajedničkom saboru hrvatska ima manje od 10% zastupnika, a u zajedničkoj vladi jednog ministra bez portfelja.

financijski aranžman: hrvatskoj i slavoniji ostaje 45% prihoda ostvarenih na njihovom području.

prema nagodbi – rijeka je odvojena od hrvatske i neposredno vezana uz ugarsku. ovaj dodatak je dobio sankciju vladara bez konzultiranja hrvatskog sabora.

1.2.4.	hrvatski sabor

jednodoman. do 1887. mandat mu je tri, a poslije pet godina. sastoji se od 90 članova, od kojih su maksimalno 45 određeni svojim osobnim svojstvima (staleški). aktivno izborno pravo imaju svi s najmanje srednjom školom, oni koji plaćaju određenu svotu poreza, a u zadrugama kućegospodar.

glavno pitanje sabora = prihvaćanje / odbacivanje nagodbe – pitanje odnosa unutar austro-ugarske:
•	unionisti = za povezanost s mađarskom
•	narodnjaci = za povezanost s austrijom, protiv mađara
•	stranka prava = za samostalnost hrvatske s oslonom na francusku ili rusiju.

1.2.5.	gospodarsko-društveni okvir

kaže: privredni razvoj u nagodbenom razdoblju bio je zakočen rascjepkanošću teritorija:
•	dalmacija i istra pod austrijom
•	rijeka i međimurje pod ugarskom
•	podjela poslova banske vlasti u zagrebu i zajedničkih ugarsko-hrvatskih organa u budimpešti.

dakle:
•	poljoprivreda – opterećena feudalnim ostacima
•	trgovina se nije razvila
•	industrija se sporo razvija
•	novčarstvo se razvija tek krajem 19.st.
•	razvoj prometa = spor zbog podređenosti beču i budimpešti.

1.2.6.	vrhovna uprava austro-ugarske

vladavina u austrougarskoj nakon nagodbe = hibrid modernih, feudalnih i apsolutističkih elemenata elemenata. 
•	monarh (car / kralj): saziva parlamente (carevinsko vijeće / ugarski sabor) i raspušta ih, imenuje ministre i razrješava ih, vrhovni je zapovjednik vojske, objavljuje rat – sklapa mir, 
•	parlamenti na careve ministre mogu djelovati samo posredno – vezano uz budžet
•	aristokracija (posebno u ugarsko-hrvatskom dijelu) i dalje ima vazalski odnos prema vladaru (povlastice...)
•	kabinetska kancelarija, vojna kancelarija – upravna pomoć vladaru
•	vrhovni maršalski ured = za sporove unutar vladareve obitelji.

zajednički poslovi austro-ugarske monarhije:
1.	vladarski dvor
2.	vanjski poslovi
3.	vojska
4.	financije vezane uz zajedničke poslove
5.	poslovi vezani uz gospodarstvo: regulacija, standardi, novčarstvo, načela porezne politike, regulacija trgovine, izgradnja infrastrukture
o ovim poslovima odlučuju delegacije obaju parlamenata koje se sastoje od po 60 delegata imenovanih na godinu dana (40 iz donjeg i 20 iz gornjeg doma). hrvatskih članova u ovom ima 5.
zaključak razmatranja ovih dviju delegacija dobiva obveznu snagu tek sankcijom vladara.

centralni upravni aparat: 
•	sastoji se od 3 ministarstva koja zajedno čine 'državno ministarstvo':
1.	ministarstvo kraljevske kuće i vanjskih poslova – raspolaže diplomatskom mrežom
2.	ministarstvo financija – nadzire središnju blagajnu, računovodstvo. računski dvor (= središnja nadzorna institucija nad financijskim poslovanjem u upravi) funkcionira neovisno o ovom ministarstvu.
3.	ministarstvo rata – raspolaže vojskom, s tim da o novačenju odlučuju parlamenti
•	ministre imenuje i razrješava vladar – ne treba im nikakva podrška parlamenta. ipak, s vremenom parlamenti dobivaju jači utjecaj na ministre (posebno carevinsko vijeće). 

1.2.7.	ugarsko-hrvatska zajednička uprava

prema ugarsko-hrvatskoj nagodbi – zajednički poslovi ugarske i hrvatske su isti oni koji su austro-ugarskom nagodbom određeni kao zajednički za cijelu monarhiju (osim dvora i vanjskih poslova). dakle to su: 
•	vojska, 
•	financije, 
•	regulacija privrede (trgovina / poljoprivreda).

autonomija hrvatske uprave = 
•	unutarnji poslovi, 
•	bogoštovlje i nastava, 
•	pravosuđe
ugarska ima ova ministarstva koja se ne odnose na hrvatsku i slavoniju.

daklem: ugarska vlada 
•	ima ukupno 9 ministara:
1.	vojske
2.	financija
3.	poljoprivrede
4.	trgovine
5.	unutarnjih poslova
6.	bogoštovlja i nastave
7.	pravosuđa
8.	ministar bez lisnice na dvoru u beču
9.	ministar za hrvatsku i slavoniju
•	vladi predsjedava ministar predsjednik – kojeg, kao i sve ostale ministre imenuje kralj.
•	u svakom zajedničkom ministarstvu postoji hrvatsko-slavonski odsjek, a osoblje za te odsjeke se treba regrutirati iz tog područja.
•	u ministarstvima uz ministra djeluje i odjelni predstojnik kao najviši upravni službenik.
•	ministarstva su na zahtjev parlamenta dužna davati sve informacije
•	samostalna je financijsko-nadzorna ustanova = računski dvor, čijeg predsjednika imenuje kralj između tri kandidata koje mu predloži zajednički sabor.

terenska mreža zajedničkih ministarstava u hrvatskoj:
•	ministarstvo za zemaljsku obranu upravlja domobranstvom – posebnim teritorijalnim trupama ugarske polovice monarhije. one se koriste izvan te polovice samo prema odredbi vladara uz posebnu dozvolu ugarsko-hrvatskog sabora. ugarska je podijeljena na 7 domobranskih okruga, a od toga je jedan hrvatska-slavonija sa sjedištem u zagrebu. u domobranstvu se zapovijeda na mađarskom u ugarskom dijelu, a na hrvatskom u hrvatsko-slavonskom dijelu.
•	ministarstvo financija raspolaže:
o	mrežom financijskih ravnateljstava – jednim za svaku županiju. 
o	uz ravnateljstva postoje i državna računovodstva, a 
o	uz neka od računovodstava postoje i posebna ravnateljstva erarskih pravnih poslova
o	državna blagajna za novčano poslovanje državne uprave je direktno pod ministarstvom financija. jedan ured ove je i u zagrebu.
•	ministarstvo trgovine upravlja
o	mrežom poštanskih i brzojavnih ravnateljstava (jedno u zagrebu)
o	mrežom državnih građevinskih ureda i riječno mjerničkih ureda
o	povlastničkim (patentnim) uredom
o	željezničkom i brodarskom upravom
•	ministarstvo poljdjelstva. djelokrug:
o	poslovi vodorprivrede
o	upravljanje mrežom šumarskih ravnateljstava
o	i valjda svi ostali poslovi vezani u poljoprivredu

1.2.8.	autonomna hrvatska uprava: poslovi i organizacija

dakle ovo su: unutarnji poslovi, pravosuđe, bogoštovlje i nastava. budući da su tada unutarnji poslovi bili široko određeni – ovaj autonomni djelokrug je bio poprilično značajan.

unutarnji poslovi su uključivali:
1.	standardnu državnu i javnu sigurnost: politička i obična policija (nadzor nad tiskom, kulturom, društvima građana)
2.	poslove pogranične policije, građanskog statusa, državljanstva, putovnice
3.	poslove nadzora nad regionalnom i lokalnom općom upravom
4.	poslovi zemaljske obrane: novačenje, obrana, ukonačivanje vojske
5.	poslovi zemaljskog proračuna i financija
6.	poslovi javnih službi: gospodarstvo, poljodjelstvo, novčarstvo, rudarstvo, zemljišno rasterećenje, komore, vodoprivreda
7.	tehničke službe: građevinarstvo, putovi i kanali
8.	društvene službe: zdravstvo i socijalna skrb

bogoštovlje i nastava su obuhvaćali:
1.	odnose s vjerskim zajednicama
2.	školstvo i prosvjetu
3.	znanstvene i umjetničke institucije koje služe općem obrazovanju
4.	upravljanje / nadzor nad upravljanjem dobrima i zakladama na ovim područjima

pravosuđe:
1.	vrhovni nadzor nad sudovima
2.	poslovi sudske administracije
3.	pomilovanja
4.	evidencija zakona i drugih izvora prava

na čelu organizacije uprave se nalazi ban kojeg postavlja kralj na prijedlog predsjednika zajedničke ugarsko-hrvatske vlade. ban je po položaju član velikaškog doma ugarsko-hrvatskog sabora. ban i njegov zamjenik (predstojnik odjela za unutarnje poslove) odgovaraju hrvatskom saboru.
odjelni predstojnici odgovaraju samo kao činovnici – nema političke odgovornosti saboru. oni dakle nisu ministri (ovo bi naime dalo temelje za hrvatsku državnost). 

autonomna hrvatska uprava je organizirana u tri (a kasnije u četiri) odjeljenja:
1.	odjel za poslove unutarnje i poslove zemaljskog proračuna
2.	odjel za bogoštovlje i nastavu
3.	odjel za pravosuđe
4.	odjel za narodno gospodarstvo (od 1914.)

ovi odjeli se dijele na odsjeke kojima su na čelu odsječni savjetnici. osoblje odjela se dijeli na četiri kategorije:
1.	konceptualno i strukovno
2.	manipulaciono i gruntovno
3.	računarsko-blagajničko
4.	podvorničko

osim odjela postoje i samostalni upravni organi i organizacije podređene banu:
1.	zemaljska blagajna
2.	računski ured vlade
3.	statistički ured
4.	arhiv
5.	krajiška investicijska zaklada
6.	krajiška imovina i uzgojno-obrazovna zaklada
7.	kraljevsko ugarsko-hrvatsko okružno oružničko zapovjedništvo

sudstvo = autonomno od uprave i to tek od 1874.
•	prvostupanjski = kotarski sudovi
•	prizivni sud = banski stol u zagrebu
•	kasacijski sud trećeg stupnja = stol sedmorice u zagrebu
•	mjesni sudovi u općinama: za sporove male vrijednosti. ovdje sude izabrani suci-laici.
•	u kaznenim procesima kao zastupnici države djeluju državna odvjetništva

regionalna i lokalna uprava obuhvaća:
1.	županije. 
•	ima ih 8 (nakon pripajanja vojne krajine 1886.). 
•	na čelu županije je veliki župan kojeg postavlja kralj na prijedlog bana
•	župan predsjedava županijskoj skupštini koja se sastoji polovicom od najvećih poreznih platiša i vodećih županijskih činovnika, a drugom polovicom od članova izabranih uz ista ograničenja koje vrijede i za sabor.
•	između skupštinskih zasjedanja njezine funkcije obavlja županijski upravni odbor kojem isto predsjeda župan, a sastoji se od 6 članova koje skupština bira iz svojih redova
•	upravne poslove obavlja županijska oblast (poglavarstvo) pod neposrednom koordinacijom podžupana.
2.	kotare = upravne ispostave županija. upravne poslove u njima obavljaju kotarske oblasti na čelu s kotarskim predstojnikom.
3.	gradove. ov se dijele na tri kategorije:
a)	gradovi u položaju županije (zagreb, varaždin, osijek, zemun)
b)	gradovi u položaju kotara (13)
c)	gradovi u položaju općine (4)
gradovi imaju nešto jači samoupravni položaj nego ostale jedinice:
•	zastupstvo se bira na 6 godina (uz cenzus)
•	zastupnici među sobom biraju gradonačelnika s istim mandatom
•	upravne poslove s razlikovanjem upravnog i prenesenog djelokruga obavlja pod vodstvom gradskog načelnika gradsko poglavarstvo.
4.	općine. 
•	ovdje pravo izbora općinskog odbora imaju svi stanovnici u dvije trećine članova odbora, a jednu trećinu čine veleporezovnici. za pasivno pravo vrijedi izborni cenzus
•	općinski odbor bira općinskog načelnika koji zajedno s ostalim činovnicima čini općinsko poglavarstvo. 
•	poslovi se dijele na vlastiti i preneseni djelokrug
•	općine se financiraju vlastitim prihodom i prirezom na izravni porez

dakle – upravni poslovi ovdje obuhvaćaju sve one poslove koji pripadaju autonomnom djelokrugu hrvatske i slavonije (3 / 4 resora)

1.3.	hrvatska uprava u kraljevini SHS

nakon raspada monarhije – uspostava države SHS. 29.10.1918. – hrvatski sabor proglasio otcjepljenje od austro-ugarske i pristup državi slovenaca, hrvata i srba i prenio vrhovnu vlast na narodno vijeće.
01.12.1918. – ujedinjenje s kraljevinama srbijom i crnom gorom = kraljevina srba, hrvata i slovenaca.

kaže: politička realnost ovog ujedinjenja je bila različita od ideja na kojima se temeljilo: političari slavenskih zemalja bivše austro-ugarske su smatrali da se ujedinjuju kao međusobno ravnopravni partneri, dok su političari u srbiji i crnoj gori na njega gledali kao na pripajanje dijelova poražene austro-ugarske pobjedničkoj srbiji.

ova politička razlika je obilježila i razvoj uprave sve do kraja kraljevine.

hrvatska je u ovoj kraljevini prošla tri režima:
1.	režim po vidovdanskom ustavu (1921.)
2.	režim kraljeve diktature (1929.)
3.	banovina hrvatska (1939.)

1.3.1.	vidovdanski ustav

donijela ga srpska većina u ustavotvornoj skupštini polazeći od srpskog ustava iz 1903. osnovno usmjerenje ovog ustava =
•	unitarna država s dominantnom kraljevskom vlašću i jakim položajem centralne vlade
•	svjesno razbijanje povijesnih pokrajina (država se dijeli na oblasti od kojih nijedna ne smije imati više od 800 000 stanovnika)

hrvatska i slavonija su bile podijeljene na četiri oblasti, a dalmacija na dvije. na čelu svake oblasti je bio veliki župan kojeg se postavlja kraljevim ukazom a na prijedlog ministra unutarnjih poslova uz suglasnost predsjednika ministarskog savjeta.

veliki župan = 
•	visoki činovnik, a ne politički dužnosnik
•	podređen vladi u beogradu i to ministru unutarnjih poslova, ali i ostalim ministrima u mjeri u kojoj njihova djelatnost spada u opću upravu.
•	pojedini resori imaju vlastitu terensku mrežu koja je izdvojena iz oblasti i prema tome izdvojena iz vlasti velikog župana

prema ustavu predviđena je i oblasna samouprava:
•	postoji oblasna skupština čiji se članovi biraju na svakih 10 000 stanovnika, a u gradovima jedan član na  5 000 stanovnika
•	postoji oblasni odbor od pet do osam članova kao izvršni organ skupštine
•	postoje neke samostalne nadležosti samouprave na području privrede i društvenih službi s posebnom vlastitom profesionalnom upravom.

ispod razine oblasti – stara srpska administrativno-teritorijalna podjela na:
•	okruge – ovo je isključivo državni organ na čelu s okružnim načelnikom
•	srezove – ovo je i državni i organ samouprave: državnom je na čelu sreski poglavar, a organi samouprave su sreska skupština i sreski odbor.
•	općine – ove su samoupravne jedinice.

1.3.2.	kraljeva diktatura

proglašena 06.01.1929. nakon atentata u beogradskoj narodnoj skupštini:
•	raspuštena skupština
•	ukinute oblasti
•	zemlja podijeljena na devet banovina i upravu grada beograda. kriterij za uspostavu banovina = geografska i gospodarska cjelovitost, a ne vjerska ili etnička homogenost.

hrvatska: podijeljena na dvije banovine:
•	hrvatska i slavonija = savska banovina
•	dalmacija (bez dubrovnika, ali s nekim kotarima bosne i hercegovine) i hrvatsko primorje = primorska banovina

1931. donesen ustav koji ništa ne mijenja na diktatorskom karakteru kraljevske vlasti.

banovina:
•	na čelu joj je ban kojeg imenuje kralj na prijedlog predsjednika ministarskog savjeta. ovaj ban je, kao i prijašnji veliki župani, državni činovnik
•	banska uprava se dijeli na odjeljenja:
1.	opće odjeljenje – obavlja poslove u vezi s funkcioniranjem banske uprave: personalni poslovi...
2.	upravno odjeljenje – obavlja unutarnje poslove
3.	financijsko odjeljenje
(resori vlasti)
4.	odjeljenje za poljoprivredu
5.	odjeljenje za trgovinu / zanatstvo / industriju (fakultativno)
(gospodarske službe)
6.	odjeljenje za prosvjetu
7.	odjeljenje za socijalnu politiku i narodno zdravlje
(društvene službe)
8.	tehničko odjeljenje
(tehnička služba)
•	ova uprava je organizirana monokratski: načelnici odjela su hijerarhijski podređeni banu
•	poslovi prijašnje oblasne i sreske samouprave su stavljeni u nadležnost bana
•	jedina samouprava koja je postojala = bansko vijeće s imenovanim članovima = savjetofdavni organ bana. ustavom iz 1931. uvedeno banovinsko vijeće koje se bira na općim izborima i banovinski odbor kao njegovo izvršno tijelo. međutim ovdje samouprava nikad nije uspostavljena.
•	organii banske vlasti = teritorijalno dislocirani (izvan središta banovine) = okružni inspektorati s okružnim inspektorima na čelu. njihove nadzorne ovlasti se protežu i na formalno samoupravne općine i njihove organe.

područni organi centralnih resora – ostaju dalje izvan banove vlasti (vojska, mornarica, pravosuđe, financije, gospodarske službe, društvene službe, tehničke službe)

na lokalnoj razini ostaju i dalje srezovi kao državne vlasti pod sreskim načelnicima, te općine i gradovi kao formalno samoupravne jedinice.

1.3.3.	banovina hrvatska

1939. – politički kompromis srpskih političara i vodstva HSS-a: sporazum cvetković-maček. osniva se banovina hrvatska od:
•	savske banovine
•	primorske banovine
•	srezova: dubrovnik, ilok, šid, brčko, derventa, fojnica, gradačac, travnik

dakle:
•	na čelu banovine = ban kojeg imenuje kralj ukazom, a odgovoran je hrvatskom saboru i kralju. ovaj sabor nikada nije izabran jer se kraljevina raspala.
•	ban = politički funkcioner, a ne više činovnik
•	vlast je organizirana u 11 odjela i jednom samostalnom odsjeku
1.	vlast: (1) unutarnji poslovi, (2) pravosuđe, (3) financije
2.	gospodarstvo: (4) seljačko gospodarstvo, samostalni odsjek za veterinarstvo, (5) šumarstvo, (6) rudarstvo i (7) obrt – industrija – trgovina
3.	društvene službe: (8) prosvjeta, (9) socijalna politika, (10) narodno zdravlje
4.	tehničke službe: (11) tehnički radovi
•	koordinativni organi banske vlasti = podban, predsjednički ured, kabinet bana

1.4.	hrvatska uprava u vrijeme drugoga svjetskog rata

nakon kapitulacije jugoslavije (17.04.1941.) proglašena NDH:
•	povijesna hrvatska i slavonija bez međimurja
•	dio hrvatskog primorja i dalmacije koji nije anektirala italija
•	cijelo područje povijesne bosne i hercegovine
ovo je zapravo okupirano područje: talijani na jugu, nijemci na sjeveru.

organizacija NDH (izvedena po uzoru na tadašnje režime u njemačkoj i italiji):
•	na čelu države = poglavnik koji imenuje određene kategorije članova u hrvatski državni sabor
•	na čelu uprave = vlada s 12 ministarstava:
1.	ministarstvo hrvatskog domobranstva
2.	ministarstvo vanjskih poslova
3.	ministarstvo pravosuđa i bogoštovlja
4.	ministarstvo unutarnjih poslova
5.	državna riznica
6.	ministarstvo seljačkog gospodarstva
7.	ministarstvo obrta – veleobrta – trgovine
8.	ministarstvo šumarstva i rudarstva
9.	udružba zdravstva
10.	udružba nastave
11.	udružba prometa
12.	udružba javnih radova

uskoro se na ovom teritoriju organizira gerilski otpor na čijem je vrhu antifašističko vijeće narodnog oslobođenja jugoslavije i zemaljska antifašistička vijeća narodnog oslobođenja.

ZAVNOH – osnovan 1943. 1944. proglašava se vrhovnim zakonodavnim i izvršnim narodnim predstavničkim tijelom i najvišim organom državne vlasti hrvatske. potkraj te godine organizirana je i uprava u 14 odjeljenja:
1.	unutarnja uprava
2.	pravosuđe
3.	financije
4.	poljoprivreda
5.	šumarstvo
6.	trgovina – obrt – industrija
7.	prehrana
8.	obnova zemlje
9.	prosvjeta
10.	narodno zdravlje
11.	socijalna politika
12.	promet
13.	tehnički radovi
14.	informacije
obrana i vanjski poslovi se nalaze u nadležnosti AVNOJ-a

lokalna razina: ovdje djeluju narodnooslobodilački odbori.

kaže: današnji hrvatski ustav se poziva upravo na odluke ZAVNOH-a nasuprot proglašenju NDH u prikazivanju temelja suverenosti današnje države.

1.5.	hrvatska uprava u FNRJ (1946-1963) i u SFRJ (1963-1991)

ustav FNRJ (1946.) preuzima osnovnu ustavno-političku odrednicu drugog zasjedanja AVNOJ-a:
•	jugoslavija = federativna država sastavljena od 6 narodnih republika
•	hrvatska donijela svoj ustav 1947.
kaže: ovo je samo formalno bila federacija, a zapravo totalitarna, centralizirana diktatura komunističke partije s potporom SSSR-a

nakon isključenja KPJ iz redova komunističkih partija istočne evrope jugoslavenska partija kreće putem 
•	radničkog samoupravljanja
•	ograničene dekoncentracije vlasti
•	decentralizacije i jačanja položaja republika s unošenjem konfederativnih elemenata na kraju

današnja hrvatska je formalno, ali i sadržajno naslijedila upravu SRH

diferencijacija upravnih organa u SRH rezultat je tako jačanja položaja federalnih jedinica, ali i normalnog rasta diferencijacije svojstvenog svim upravnim sustavima

usporedna tablica republičke uprave hrvatske iz tri razvojne faze:

upravne grane	vlada NRH 1946. (koncentracija)	izvršno vijeće NRH 1960. (dekoncentracija)	izvršno vijeće SRH 1982. (decentralizacija)	
obrana		sekretarijat republičkog izvršnog vijeća za narodnu obranu	republički sekretarijat za narodnu obranu	
		inspektorat predvojničke obuke	inspektorat narodne obrane	
vanjski poslovi			republički komitet za odnose s inozemstvom	
unutarnji poslovi	ministarstvo unutarnjih poslova	državni sekretarijat unutarnjih poslova	republički sekretarijat unutarnjih poslova	
pravosuđe	ministarstvo pravosuđa	državni sekretarijat za pravosuđe	republički sekretarijat za pravosuđe	
	komitet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti	sekretarijat republičkog izvršnog vijeća za zakonodavstvo i organizaciju	zavod za javnu upravu	
		sekretarijat republičkog izvršnog vijeća za opću upravu		
financije	ministarstvo financija	državni sekretarijat za financije	republički sekretarijat za financije	
		uprava za zemljišno-imovinske odnose	uprava prihoda (inspektorat prihoda)	
gospodarstvo	ministarstva:
•	industrije i rudarstva
•	za trgovinu i opskrbu
•	za poljoprivredu i šumarstvo
•	za ribarstvo
•	drvne industrije
•	za državne nabavke	državni sekretarijat ua robni promet	republički komiteti:
•	za energetiku, industriju, rudarstvo i zanatstvo
•	za poljoprivredu i šumarstvo
•	za vodoprivredu
•	za robni promet
•	za turizam	
	komiteti:
•	za vanjsku trgovinu
•	za turizam i ugostiteljstvo	sekretarijati republičkog izvršnog vijeća:
•	za industriju
•	za opće privredene poslove
•	za poljoprivredu
•	za šumarstvo	republički zavodi:
•	za cijene
•	za tehničku suradnju
•	za društveno planiranje	
	planska komisija	republičke uprave:
•	za poljoprivredu
•	za ribarstvo
•	za veterinarstvo	inspektorati u sastavu odgovarajućih organa	
		republički inspektorati:
•	tržišni
•	za parne kotlove
•	rudarsko-metalurški
•	elektroenergetski
•	šumarski	republička direkcija za robne rezerve	
društvene službe	ministarstva:
•	prosvjete
•	socijalne politike
•	narodnog zdravlja
•	rada
•	nauke i kulture	republički savjeti:
•	za prosvjetu
•	za nauku i kulturu
•	za narodno zdravlje i socijalnu zaštitu	republički komiteti:
•	za prosvjetu, kulturu, fizičku i tehničku kulturu
•	za znanost, tehnologiju i informatiku
•	za boračka i invalidska pitanja
•	za rad i zapošljavanje	
	komiteti:
•	za naučne ustanove, sveučilišta i visoke škole
•	za fiskulturu	republički sekretarijat za rad	republički zavod za socijalni rad	
		republička uprava za invalidska i boračka pitanja	inspektorati u sastavu odgovornih organa	
		inspektorati:
•	sanitarni
•	rada
•	prosvjete		
tehničke službe	ministarstvo saobraćaja	sekretarijat republičkog izvršnog vijeća za saobraćaj	republički komitet za pomorstvo, saobraćaj i veze (inspektorati u sastavu)	
		direkcija za ceste		
		uprava riječnog saobraćaja		
komunalne službe	ministarstva:
•	građevine
•	komunalnih poslova	sekretarijat republičkog izvršnog vijeća za građevinarstvo,  urbanizam i komunalne poslove	republički komitet za građevinarstvo, stambene i komunalne poslove i zaštitu čovjekove okoline (inspektorati u sastavu)	
			republički zavod za prostorno uređenje i zaštitu čovjekove okoline	
informacijske službe		geodetska uprava	republički komitet za informiranje	
			republički zavodi:
•	za statistiku
•	hidrometeorološki	
ostalo	kontrolna komisija		geodetska uprava	

objašnjenje:
•	koordinacija uprave:
o	u prvoj fazi ovu obavlja vlada koju formalno imenuje sabor
o	u drugoj i trećoj fazi na mjesto vlade dolazi izvršno vijeće (ovim se naglašava skupštinski karakter sistema: vlada je samo jedan skupštinski odbor)
•	drugo sredstvo koordinacije = institucija stupnjevanja upravnih jedinica. ovo znači razlikovanje:
a)	primarnih i sekundarnih jedinica
b)	upravnih organa i upravnih organizacija
c)	samostalnih jedinica i jedinica u sastavu drugih jedinica
o	u prvoj fazi su ministarstva primarni, a komiteti sekundarni organi
o	u drugoj fazi ovaj odnos vrijedi između državnih sekretarijata i sekretarijata republičkog izvršnog vijeća s jedne strane i svih ostalih upravnih organizacija s druge strane
o	u trećoj fazi ovaj odnos postoji između republičkih sekretarijata i drugih upravnih organa i organizacija
•	važno u razvoju uprave (posebno u drugoj i trećoj fazi): prijenos niza javnih službi iz sklopa državne uprave u kategoriju društvenih, odnosno javnih službi koje država regulira i nadzire, ali je njihova djelatnost pod režimom društvenog samoupravljanja. ovo znači: u upravljačkim organima ustanova su predstavljeni zaposlenici i predstavnici općinske skupštine. financiranje je organizirano izvan državnog budžeta kroz samoupravne interesne zajednice. 

kaže: ma kako ovo raznovrsno izgledalo treba znati da su sve važne odluke donošene u SK i to centralno – republička partijska rukovodstva su bila donekle slobodna, ali samo do opoziva.

prema ustavu iz 1974. utvrđuju se ova načela odnosa građana i uprave:
1.	jednakost građana
2.	zakonitost u radu uprave
3.	pravo građana na žalbu
4.	pravo građana na obavještenost o upravnim propisima i svemu što olakšava njihovo sudjelovanje
5.	pravo građana na sudjelovanje u upravljanju i na samoupravljanje

lokalna uprava: ova se nastavlja na narodnooslobodilačke odbore – počinje se s velikim brojem mjesnih narodnih odbora i hijerarhijom kotara, okruga i oblasti iznad njih, a potom se do 60-ih postupno smanjuje broj jedinica lokalne samouprave.
unutar općina se formiraju:
•	mjesne zajednice = političke jedinice
•	mjesni uredi = upravne pomoćne jedinice

na regionalnoj razini se stvaraju zajednice općina.

djelokrug općina je definiran općom klauzulom: sve što nije izričito pod djelokrugom republike ili federacije.

povezanost republičke i lokalne uprave prošla je više režima:
1.	centralna kontrola
2.	potpuna formalna lokalna autonomija
3.	standardni model vlastitog i prenesenog djelokruga: nadzor centralnih organa nad lokalnima je ograničen kad oni postupaju u vlastitom djelokrugu, a pojačan kad se radi o poslovima koje su centralni organi prenijeli na lokalne ili su osobito zainteresirani za njih.

još neka načela uprave u SRH:
•	u vertikalnim odnosima vrijedi načelo zakonitosti: intervencija centralnog prema lokalnom organu može samo povodima i instrumentima koji su zakonom određeni
•	načelo redovnog puta – kontakti idu preko svih međustupnjeva
•	načelo jednostruke vezanosti – organi uprave odgovaraju samo političkim organima vlastite jedinice

2.	sustav državne uprave

sinoptički prikaz

dakle – nakon 1990. – samostalnost. 

središnji upravni resori: 
1.	državna ministarstva: 
a)	obrana, 
b)	vanjski poslovi, 
c)	unutarnji poslovi, 
d)	financije  
2.	ministarstva: 
a)	pravosuđa, 
b)	uprave; 
3.	regulacija gospodarstva:
a)	ministarstvo gospodarstva, 
b)	ministarstvo poljoprivrede i šumarstva, 
c)	ministarstvo turizma, 
d)	državni zavod za makroekonomske analize i prognoze, 
e)	državno ravnateljstvo za robne rezerve 
4.	tehničke službe: ministarstvo pomorstva, prometa i veza 
5.	društvene službe: 
a)	ministarstvo kulture i prosvjete, 
b)	ministarstvo rada i socijalne skrbi, 
c)	ministarstvo zdravstva, 
d)	ministarstvo znanosti 
6.	službe zaštite okoliša:
a)	 ministarstvo graditeljstva i zaštite okoliša, 
b)	državni hidrografski institut 
7.	informacijske službe:
a)	državni hidrometeorološki zavod, 
b)	državni zavod za patente, 
c)	državni zavod za normizaciju i mjeriteljstvo, 
d)	državni zavod za statistiku

regionalna uprava i samouprava:
•	odvija se u 20 županija
•	županija ima na 4 godine izabranu županijsku skupštinu i župana koji je izvršni organ i bira ga skupština, a potvrđuje predsjednik republike 
•	županijska skupština bira i županijsko poglavarstvo kao tijelo koje koordinira županijsku upravu
•	upravne poslove u županiji obavljaju županjski uredi.

lokalna samouprava:
•	jedinice su gradovi i općine: 
•	u gradovima se bira gradsko vijeće na četiri godine, a ono bira gradsko poglavarstvo i gradonačelnika. 
•	zagreb ima položaj županije. 
•	u općinama se bira općinsko vijeće koje bira općinskog načelnika i općinsko poglavarstvo

poslovi uprave:
•	neposredna provedba zakona i donošenje propisa za njihovu provedbu
•	obavljanje upravnog nadzora
•	drugi upravni i stručni poslovi
poslovi državne uprave se mogu prenijeti na:
a)	jedinice lokalne samouprave
b)	pravne osobe izvan sklopa državnog sustava koje su za to dobile javne ovlasti

financiranje državne uprave: na temelju proračuna koji svake godine donosi sabor, a na kraju godine donosi godišnji obračun

osoblje:
•	upravne poslove u organima i organizacijama državne uprave obavljaju državni službenici
•	opće, pomoćne i tehničke poslove obavljaju namještenici

sustav državne uprave u RH obuhvaća upravne organe i organizacije koje neposredno usmjerava i povezuje vlada kao najviše državno političko-upravno tijelo. organi i organizacije su putem vlade, a neki puta i izravno vezani uz najviše nositelje političke vlasti u državi: sabor i predsjednika republike. 

javna uprava osim državne obuhvaća mreže organizacija:
•	lokalne samouprave
•	ustanova javnih poduzeća
•	koncesionarnih službi
ove organizacije su načelno neovisne o državi, ali nisu s njom nepovezane.

dakle upravni sustav se sastoji od mnoštva elemenata od kojih ja svaki u dvostrukoj ulozi: 
1.	prema višem stupnju. ovdje mora imati određenu autonomiju, samostalnost u radu, odlučivanju
2.	prema nižem stupnju. ovdje mora osigurati  određenu mjerui cjelovitosti, povezanosti – dakle donekle ograničiti njegovu autonomiju

2.1.	unutarnja pitanja upravnog sustava

glavna pitanja koja se postavljaju pred svaku upravu:
1.	pitanje razvedenosti i povezanosti
2.	pitanje političke ovisnosti i operativne neovisnosti
3.	pitanje usmjerenosti na opće ciljeve i postojanje posebnih interesa u upravi

2.1.1.	razvedenost i povezanost

kaže: upravni sustavi su se razvili od razmjerno malih tijela koja pomažu vladaru u vladanju do vrlo složene mreže koja troši do polovice društvenog proizvoda i zapošljava do petine radne snage. dakle u suvremenom društvu raste važnost upravnog sustava i njegove regulativne i operativne djelatnosti.
s raznovrsnošću poslova povećava se razvedenost upravnih mreža.

kaže: da bi se moglo govoriti o upravnom sustavu taj se sustav mora razlikovati od svoje okoline:
1.	mora se znati tko su članovi
2.	ti članovi moraju biti međusobno povezani
kako se sustav mijenja – postaje kompleksniji i odgovara na sve raznovrsnije potrebe – tako se mijenja i karakter međusobne povezanosti članova. pritom se način povezivanja sporije mijenja od samog upravnog sustava.

promjene koje su se desile u prvih pet godina od osamostaljenja hrvatske vezane su prije svega uz izdvajanje iz SFRJ – stvaranje upravnih tijela svojstvenih samostalnoj državi. ovo su prije svega:
1.	obrana
2.	vanjski poslovi

tri zakona o ustrojstvu državne uprave (1990, 1992, 1994.) pokazuju stupanj razvedenosti državne uprave po glavnoj dimenziji ministarstava i centralnih upravnih organizacija podijeljenih na 10 standardnih skupina:
1.	resori vlasti:
a)	obrana
b)	vanjski poslovi
c)	unutarnji poslovi
d)	pravosuđe
e)	financije
2.	resori regulacije – javne službe:
a)	gospodarstvo
b)	tehničke službe
c)	komunalne službe
d)	društvene službe
e)	informacijske službe

1992. uvedena kategorija državnog ministarstva = ministarstva koja se ustrojavaju u upravnim područjima u kojima poslove državne uprave obavljaju isključivo organi državne uprave. 1993. se ova ministarstva definiraju drukčije: ona koja se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u upravnim područjima u kojima poslove državne uprave obavljaju isključivo ministarstva.

zakon o ustrojstvu državne uprave (1993.) određuje tri vrste državnih upravnih organizacija:
1.	državne uprave – za ovbavljanje određenih upravnih i drugih stručnih poslova koji zahtijevaju posebno ustrojenu samostalnu upravnu službu
2.	državne zavode – za obavljanje analitičkih i drugih stručnih poslova koji zahtijevaju primjenu posebnih stručnih metoda rada i posebnu samostalnost u djelovanju
3.	državna ravnateljstva – za obavljanje određenih gospodarskih poslova, kad obavljanje tih poslova zahtijeva posebno ustojenu službu, samostalnost djelovanja i posebne načine rada.

daljnja diferencijacija ministarstava = unutarnje ustrojstvo – podjela na unutarnje jedinice. prema uredbi o načelima za unutarnje ustrosjtvo i način rada ministarstava i zavoda (1990.) – načelo po kojem se formiraju unutarnje jedinice: one se formiraju na temelju grupiranja istovrsnih i međusobno srodnih  i tehnološki povezanih  poslova koji čine jedinstvenu cjelinu. vrste unutarnjih jedinica prema ovoj uredbi:
1.	sektor
2.	centar
3.	služba
4.	odjel
5.	odsjek
6.	referada 
7.	kabinet ministra

uredba iz 1994. propisuje:
•	dvije kategorije jedinica u sastavu ministarstva koje se formiraju za određena upravna područja:
1.	uprave
2.	zavodi
•	unutarnje ustrojstvene jedinice:
1.	odjeli
2.	odsjeci
3.	pododsjeci
4.	kabinet ministra
•	unutarnje jedinice u županijama:
1.	odsjeci
2.	pododsjeci
3.	odjeljci
ministarstva mogu u županijama, gradovima i općinama osnovati svoje područne jedinice – upravna tijela koja su izravno podređena njima, a ne regionalnim i lokalnim političkim tijelima.

diferencijacija uprave ogleda se i u mogućnosti da se određeni poslovi državne uprave prenesu na jedinice lokalne samouprave i na takve organizacije koje nisu dio državnog upravnog sustava ali imaju svojstvo pravne osobe, a zakonom su im dane javne ovlasti.

povezanost uprave se postiže prije svega primjenom metode hijerarhiske nadređenosti i podređenosti. to znači da se svaki dio nalazi u neprekinutoj hijerarhijskoj ljestvici od ministarstva pa do ispostave županijskog ureda.
sa stajališta građana ovo znači instancijski put: npr. žalba na odluku prvog stupnja ide nadređenom organu.

vrh upravnog sustava = vlada – najviši organ izvršne i upravne vlasti (osim u onom dijelu koji je pridržan predsjedniku republike). 
•	vlada usklađuje i nadzire rad ministarstava i drugih centralnih upravnih organizacija i državne uprave uopće
•	ona može ukinuti opće i pojedinačne akte ministarstva
•	u odnosu prema tijelima lokalne samouprave vlada može ukinuti njihove propise u na njih prenesenim poslovima državne uprave
•	vlada je politički odgovorna saboru i predsjedniku republike (do 2000.)

pitanje koordinacije rada vlade. ovom služe:
1.	predsjednik vlade – on uz opće rukovođenje vladom osigurava jedinstvo političkog i upravnog djelokruga vlade
2.	uži kabinet vlade – njega čine predsjednik, podpredsjednici i oni ministri koje odredi vlada, tajnik vlade (ima položaj člana vlade bez prava na odlučivanje)

ministarstvo uprave: 
•	obavlja općin nadzor ostvarivanja javnosti u radu uprave 
•	obavlja centralnu evidenciju svih državnih službenika i namještenika
•	obavlja nadzor nad raspisivanjem natječaja

kaže: upravna tijela su monokratski organizirana – integracija je prije svega zadaća čelnika:
1.	ministar predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom
2.	tajnik ministarstva neposredno usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica i upravnih organizacija u sastavu ministarstva
3.	pomoćnik ministra upravlja radom određene unutarnje ustrojstvene jedinice
4.	ravnatelj uprave upravlja radom upravne organizacije u sastavu ministarstva

županijski i gradski uredi velikim dijelom djeluju kao puke jedinice upravnih tijela centralne uprave. centralna uprava nadzire:
1.	zakonitost njihovog djelovanja
2.	svrhovitost njihovog djelovanja
3.	djelotvornost njihovog djelovanja
4.	ekonomičnost njihovog djelovanja
5.	njihovu unutarnju organizaciju i osposobljenost njihovih službenika i namještenika
6.	njihov odnos prema građanima
samostalnost ureda se odražava samo u tome da su samostalna instancija u upravnom postupanju – centralna upravna tijela rješavaju žalbe na njihove odluke.

intenzitet nadzora centralnih upravnih tijela nad upravnim tijelima samoupravnih jedinica i organizacijama s pravnom osobnošću koje imaju javne ovlasti – ovisi o tome radi li se:
a)	o poslovima iz samoupravnog djelokruga. ovdje ta tijela podliježu samo nadzoru zakonitosti njihova rada. ovo uključuje:
1.	obustavljanje općih akata i pokretanje postupka ocjene njihove zakonitosti pred ustavnim sudom
2.	raspuštanje lokalnih predstavničkih tijela uz zakonski propisane uvjete i postavljajne povjerenika do izbora novog
3.	razrješenje općinskog načelnika / gradonačelnika
b)	ili o poslovima koje je centralna državna uprava prenijela na samoupravna tijela. ovdje se nadzire onih 6 stvari opisanih iznad – dakle riječ je o gotovo hijerarhijskom nadzoru

2.1.2.	politička ovisnost i operativna nezavisnost uprave

kaže: ostvarenje društvenog nadzora nad upravom nije laka zadaća – društvo je apstraktna kategorija, pa ni nije jasno što bi značilo da ono nadzire nešto. rješenje ovog problema = demokratski politički sustav u kojem se razni interesi agregiraju u zajedničku volju tj. stvaraju tijela koja donose odluke obvezne za sve. dakle određena tijela i pojedinci:
•	odobravaju sredstva potrebna za upravu 
•	imenuju čelnike upravnih tijela
•	nadziru upravu
•	pokreću sankcije u slučaju nezakonitosti i pogrešaka
•	donose propise koji određuju sadržaj upravne djelatnosti
dakle: bitno: responsiveness (odazivnost) uprave prema potrebama i zahtjevima koji se pojavljuju u političkoj konkretizaciji interesa.

međutim – istovremeno postoji cilj koji je suprotan ovom: radna neovisnost uprave u pristupu društvenim problemima iz njezina djelokruga. ovakva autonomija je nužna za funkcioniranje razgranate uprave.

rješenje ove dileme = raznovrsnost upravnih jedinica:
•	jedinice koje izravno barataju oružjem i oruđima državne vlasti moraju biti pod čvršćim političkim nadzorom
•	jedinice  koje obavljaju službe i time zadovoljavaju interese ljudi, a da im za to nije potreban udjel u državnom monopolu sile mogu biti neovisnije o političkim tijelima i slobodnije da se upravljaju prema svojim mjerilima stručnosti

dakle – politička odgovornost uprave u RH postiže se:
•	odgovornošću vlade i njenih ministara parlamentu
•	parlament donosi zakone koji obvezuju upravu
•	parlament donosi proračun kojim se raspoređuju sredstva za funkcioniranje uprave

samostalnos uprave 'u granicama zakonskih ovlasti':
•	čelnici (od ministra do podžupana) = državni dužnosnici. ovo znači politički status: neovisnost i odgovornost
•	samostalnost je posebno naglašena kod onih kojima je zakonom dana pravna osobnost (zavodi ili čak organizacije izvan državnog sustava)
•	važan čimbenik samostalnosti uprave = uprava priprema veći dio prijedloga i nacrta propisa i drugih mjera o kojima formalno odlučuju politička tijela i dužnosnici. dakle u velikom broju slučajeva je uprava ta koja je nositelj inicijative.
•	vlada kao dio sustava državne uprave uređuje svoj rad i unutarnju organizaciju  neovisno o dužnosnicima i tijelima o kojima je inače politički ovisna. krajnja mjera te samostalnosti je određena pravom na ostavku svakog pojedinog člana vlade, a njezin sadržaj ovlašću donošenja vlastitog poslovnika, nizom organizacijskih ovlasti, te ovlašću donošenja propisa i pojedinačnih akata.

2.1.3.	ciljevi uprave i interesi ljudi u upravi

uprava = javna. razlog: ona je orijentirana na ostvarivanje javnih, općih, društvenih interesa. međutim – ne može se potpuno ignorirati postojanje pojedinačnih interesa unutar uprave. naime – ljudi koji rade u upravi su stručnjaci koji su potrošili puno vremena na obrazovanje i usmjereni su na karijeru u upravi.

dakle: s jedne strane je uprava instrument za ostvarenje ciljeva koji se postavljaju negdje drugdje, a s druge ljudi u njoj imaju svoje ciljeve koje se ne može zanemariti jer oni nužno utječu na funkcioniranje uprave. ovo proturječje se naprosto mora prihvatiti.

interesi ljudi u upravi su prije svega materijalnog karaktera, a ovo će biti izraženije u siromašnijim društvima. kaže: ovu koncentraciju na materijalne interese se može donekle oslabiti reorijentacijom interesa upravnih službenika na nematerijalne ekvivalente: pohvale, odlikovanja...

hrvatska uprava kako je ustavom definirano je oruđe za obavljanje upravnih poslova: 
1.	neposredna provedba zakona 
2.	donošenje propisa za provedbu zakona
3.	obavljanje upravnog nadzora
4.	drugi upravni i stručni poslovi
dakle ovom su podređeni interesi državnih službenika i namještenika.

državni službenik = oni koji kao redovno zanimanje obavljaju iz ustavom i zakonom određenog djelokruga upravnih tijela, tijela sudbene vlasti, ureda, stručne službe vlade... načela:
1.	državni službenik mora povjerene poslove obavljati savjesno (pridržavajući se zakona, propisa, pravila struke)
2.	on mora u radu koristiti nova saznanja i raditi na usvajanju i primjeni najnovijih stručnih dostignuća
3.	dužan je čuvati službenu tajnu
4.	odgovoran je za štetu koju nanese državnom organu namjerno ili krajnjom nepažnjom
5.	mora se držati propisanog radnog vremena
6.	može biti premješten po potrebi službe i stavljen na raspolaganje
7.	podliježe disciplinskoj odgovornosti

državni namještenik =  ovi rade na poslovima kojima se omogućava obavljanje poslova državnih tijela. za njih vrijede u načelu opći propisi o radnim odnosima

prema hrvatskoj regulaciji – interesi državnih službenika se pojednostavnjuju – razvrstavaju se u dvije osnovne vrste:
1.	interes za plaću i druge beneficije – dakle materijalno osiguranje. ovo se osigurava razvrstavanjem službenika i namještenika u 'grupe položaja, zvanja i radnih mjesta' u platne razrede.
a)	kod službenika se u 21 platni razred raspoređuje prema stručnoj spremi i godinama radnog staža
b)	namještenici se raspoređuju prema kvalifikacijama
2.	interes za status koji daje zvanje i položaj u upravnom sustavu + napredovanje u statusu promaknućem u viša zvanja i imenovanjem na više položaje. promicanja namještenika i službenika se dešavaju prema više uvjeta od kojih je najvažniji protok vremena.

2.2.	problemi odnosa uprave s okolinom

uprava djeluje:
1.	u fizičkoj okolini – stoga je ograničena drugim zakonom termodinamike: entropija se u zatvorenom sustavu ne može smanjivati. to znači da je upravni sustav, kao otvoreni, ovisan o stalnom priljevu energije iz okoline kako bi složenost svoje strukture mogao održavati na određenom stupnju. budući da je energija oskudan resurs, uprava je suočena sa zahtjevom ekonomičnosti u postupanju sa sredstvima i njihovu trošenju.
2.	u biološkoj okolini – tako je ona ovisna o informacijama. kako je suočena s nedostatkom informacija – dolazi do neizvjesnosti.
3.	u okolini društvenog svijeta – pojedinci i skupine nastoje ostvariti svoje posebne i pojedinačne interese. kad uprava sudjeluje u arbitriranju među interesima građana, ona je suočena s moralnim postulatom pravednosti.

2.2.1.	oskudica i ekonomičnost u upravi

kaže: što je sustav složeniji to mu je potrebno više energije za funkcioniranje – dakle postaje skuplji. upravni sustav treba razne vrste energije: od financija do stručnjaka. kaže: sredstva mogu biti specifična (mogu biti upotrijebljena za samo jednu svrhu) ili nespecifična.

budući da je oskudica stanje s kojim je svaki upravni sustav suočen – ekonomičnost je zahtjev koji se u svakom slučaju postavlja pred nju.

ekonomičnost = odnos između upotrijebljenih sredstava i postignutog učinka. znači: 
a)	postići dani učinak sa što manje upotrijebljenih sredstava
b)	postići što veći učinak s danim sredstvima
dakle ovaj zahtjev uključuje zahtjev efikasnosti (učinkovitosti), ali uz štednju.

problem: kod djelatnosti javne uprave koje ne proizvode dobra i usluge neposredno mjerljive vrijednosti nije moguće u potpunosti precizno primijeniti ovaj kriterij: policija, vojska, diplomacija, sudstvo. na njih se kriterij može primijeniti samo usporedbom sa sličnim službama drugdje.

nadzor efikasnosti u hrvatskoj upravi vrše:
1.	tajnici ministarstava
2.	župani / gradonačelnici

središnji instrument za upravljanje sredstvima koja uprava u svom radu troši = državni proračun s točno propisanim postupkom izrade, izvršenja i obračunavanja. ovako gledano se resor financija može smatrati glavnim organom za ostvarenje racionalnog, štedljivog i djelotvornog funkcioniranja upravnog sustava.

2.2.2.	neizvjesnost i informacije u upravi

informacije kao znanje / podaci su nužne u svim upravnim djelatnostima: kako u onima koje proizvode efekte prema okolini, tako i u onima koje služe unutarnjem povezivanju samog sustava.

neizvjesnost (= nedostatak informacija) je po svojim posljedicama dvoznačna:
1.	ona znači otvorenost prema budućnosti – sposobnost za inovaciju
2.	ona znači i pomanjkanje orijentacije, nepouzdanost očekivanja prema okolini
dakle premalo neizvjesnosti vodi u stagnaciju, a previše u paraliziranost sistema.

neizvjesnost zapravo ne znači samo nedostatak informacija nego i raspon pozornosti onih kojima je informacija namijenjena. tako neizvjesnost može biti prouzročena viškom informacija.

tri posebna vida u koja se pojavljuje problem informacija:
1.	upravni resori koji pripadaju skupini informacijskih službi (statistika, meteorologija, patenti, informiranje javnosti). 
•	do 1992. je u RH postojalo ministarstvo informiranja sa zadaćom da obavlja poslove koji se odnose na razvoj i funkcioniranje sustava informiranja u RH.
•	1992. ove poslove preuzima ministarstvo kulture i prosvjete
•	od 1994. postoje sljedeće informacijske službe:
a)	državni zavodi za statistiku, meteorologiju, patente, normizaciju i mjeriteljstvo, hidrografski institut, državna geodetska uprava
b)	poslove vezane uz javna glasila obavlja ministarstvo kulture i prosvjete
c)	poslove informiranja inozemstva ministarstvo vanjskih poslova
d)	tehnička strana sredstava informiranja: ministarstvo pomorstva prometa i veza
e)	turističko informiranje: ministarstvo turizma
f)	informatizacija: ministarstvo znanosti i tehnologije
osim ovih – sve državne upravne organizacije su zadužene za prikupljanje informacija koje su vezane uz njihov djelokrug.
2.	javnost uprave, jamstva javnosti i nadzor nad djelotvornim provođenjem. javnost rada obuhvaća:
•	davanje podataka
•	davanje obavijesti
•	davanje uputa građanima 
•	pružanje stručne pomoći građanima
•	davanje službenih izvješća preko sredstava javnog komuniciranja
informacije prije svega daju čelnici upravnih tijela. oni su odgovorni za njihovu pravodobnost i točnost.
3.	posebne očevidnosti i očevidnici propisani za pojedino upravno tijelo. vođenje očevidnika je propisano za sva tijela državne uprave. ovdje je riječ o npr. vođenju evidencije državnih službenika.

2.2.3.	interesi i pravednost u upravi

pravednost u kontekstu uprave znači prije svega jednako postupanje s jednakima, s tim da se od ovog postulata može odstupiti samo u korist najslabije stojećih članova društva.

postulat pravednosti se osim za državne djelatnosti u kojima se građani pojavljuju kao podanici vlasti, se primjenjuje i na one djelatnosti u kojima se država pojavljuje kao regulator, a građani kao korisnici javnih službi. ovdje postulat pravednosti kaže da se građanima kao korisnicima ne uskraćuju usluge javnih službi i da se postupa jednako s jednakima.

tri osjetljive točke vezane uz pravednost uprave:
1.	situacija kad uprava neposredno rješava o interesima građana (= rješavanje u upravnim stvarima). ovdje je riječ o upravnom postupku (kvazisudskom). ovdje je nužno da postoji drugi stupanj kojem se može podnijeti žalba. kaže: i izvan ovih postupaka uprava je dužna omogućiti građanima podnošenje prigovora i pritužaba na rad upravnih tijela. 
2.	situacija inspekcijskog nadzora uprave nad građanima. ovaj se provodi nad fizičkim i pravnim osobama koje se bave djelatnostima u kojima se pridržavanje propisanih uvjeta smatra osobito važnim sa stajališta javnog interesa. ovo provode inspektori. ako je riječ o kaznenom djelu podnose kaznenu prijavu nadležnom organu, a  ako je riječ o prekršaju – sami izriču kaznu.
3.	situacija kad uprava ošteti građane postupcima svojih službenika. ovu nadoknađuje država. ona plaćanje odštete može tražiti i od odgovorne osobe ako je šteta počinjena namjerno ili krajnjom nepažnjom.

načelo zakonitosti uprave – zaoštravanje postulata pravednosti. ono znači:
1.	nužnu zaštitu interesa građana od proizvoljnog postupanja uprave
2.	vezanje uprave na formalno utvrđene uvjete i postupke i onda kada bi odstupanje od njih više pridonijelo pravednosti

2.3.	specifični problemi hrvatske uprave

oni proizlaze iz:
1.	osamostaljenja RH i raspada SFRJ. ovo znači potrebu uspostavljanja samostalnog upravnog sustava koji hrvatska kao federalna jedinica nije imala. ovo se prije svaga odnosi na poslove koji su bili u nadležnosti federacije:
a)	obrana
b)	vanjski poslovi
c)	financije
d)	unutarnji poslovi
e)	promet i komunikacije
2.	prijelaza iz jednostranačkog u višestranački sistem. ovo prije svega djeluje na stupanj razvedenosti i povezanosti, ovisnosti i neovisnosti, općenitosti i posebnosti.
3.	prijelaza iz privrednog sustava temeljenog na društvenom vlasništvu sredstava proizvodnje na sustav temeljen na privatnom vlasništvu istih
4.	rata

ovi čimbenici djeluju na ekspanziju, koncentraciju i centralizaciju upravnog sustava, ali samo privremeno. 

3.	problem upravnog djelokruga

promjene organiziacijskih oblika i metoda rada uprave odraz su promjena uloge države u društvu.

3.1.	povijesni razvitak uloge države i uprave

tri vala društvenih promjena koje su utjecale na promjenu uloge države:
1.	demokratske reforme i revolucije (17.-19.st.)
2.	nastanak industrijskih urbanih društava (polovica 19. do polovice 20.st.)
3.	ubrzani znanstveni i tehnološki razvitak i njegove posljedice koje se počinju očitovati u životu društava potkraj 20.st.

3.1.1.	demokratske reforme i revolucije: 17. i 18. stoljeće

demokratske revolucije = prije sveg usmjerene na ukidanje apsolutne dominacije monarha i njegove uprave. cilj = pretvoriti monarha i upravu u izvršnu vlast – aparat koji provodi odluke donesene negdje drugdje.
iz zazora revolucionara prema monarhovoj upravi proizlaze i krilatice o minimalnoj, 'noćobdijskoj'... državi – dakle svođenju države na čuvara reda i mira. međutim provođenje ovog koncepta pokazalo se nemogućim: zadaće državne uprave su narsle uslijed:
•	ratova i provođenja opće vojne obveze
•	zadaća države u ostvarivanju temeljnih prava čovjeka i građanina
•	industrijske revolucije i urbanizacije

3.1.2.	industrijalizacija i urbanizacija: 19. i 20. stoljeće

promjene koje se dešavaju industrijalizacijom:
1.	odvajanje mjesta rada od mjesta života
2.	podčinjavanje ljudi u njihovim radnim ulogama
3.	podčinjenost ljudi u hijerarhiji poduzeća
4.	utemeljenje podčinjenosti na diobi rada – kojom se rad dekvalificira
dakle ovdje se društveno raslojavanje temelji na različitim položajima u radnom procesu.

urbanizacija zahtijeva organiziranost nekih djelatnosti koje su prije bile u nadležnosti domaćinstva (opskrba hranom, opskrba vodom, otpadne vode rasvjeta, energija odgoj i školovanje...). ove djelatnoti preuzimaju organizacije javnog sektora – naime za njihovo obavljanje se privatni poduzetnici nisu mogli motivirati.

kaže: gradska industrijska društva izložena su znatno većim nestabilnostima i neizvjesnostima nego seoska. problem uloge države u ovom: kako ublažiti rizike i stabilizirati nestabilnosti, a da se pritom ne onemogući napredak. rješenje ovog = postupci regulativne intervencije države u svrhu stabilizacije privrednih i drugih procesa.

tako se državna uprava počinje širiti izvan klasičnih područja obrane, vanjske politike, pravosuđa, unutarnjih poslova i financija na javne službe: gospodarstvo, tehničke službe, komunalne službe, društvene službe, informacijske službe.
tako država prestaje biti isključivo monopol organizirane fizičke sile u društvu i postaje materijalno osiguranje od općih rizika života koje je djelomično neovisno od monopola sile.

3.1.3.	znanstveni i tehnološki razvitak: druga polovica 20. stoljeća

neki važni momenti tehnološkog razvitka:
1.	napredovanje nuklearne fizike i na njoj temeljene tehnologije ratovanja. naime ova je stvorila mogućnost uništenja života na zemlji. ovim rat prestaje biti mogući konačni argument, a time se mijenja i poimanje suvereniteta.
2.	napredovanje mogućnosti obrade informacija – informatička revolucija. ova (navodno) dekvalificira rad i pojačava hijerarhijski karakter organizacija. kaže: tek kad se ovaj proces još malo pomakne moći ćemo vidjeti njegove potpune implikacije (nestanak hijerarhije kao dominantnog oblika organiziranja, povećanje komunikacija među ljudima i smanjenje značaja prostorne udaljenosti)
3.	napredovanje u biološkim znanostima. ova je potvrdila ideje o jedinstvu živoga i neživoga, a time pojačala svijest o rizicima i opasnostima koje ljudska djelatnost znači za ravnotežu u prirodi. ovo javnom sektoru nameće novu odgovornost.

prestiž znanosti koji se pojavio drugom polovicom 20.st. odražava se i na društvene odnose:
•	znanost je transncionalna i vrijedi kao jedinstveni kriterij za cijeli svijet
•	znanost razbija tradicionalnu jedinstvenu društvenu piramidu i pridonosi vodoravnoj funkcionalnoj diferencijaciji društva na paralelne piramide na raznim područjima od kojih nijedno nema prednost.

u ovom svemu država prestaje biti primarna društvena institucija i postaje jedan od institucionalnih sektora za obavljanje određene kategorije poslova. 

3.2.	temeljna pitanja upravnog djelokruga danas

kad razmišljamo o suvremenim pitanjima konkretnih poslova uprave dolazimo do dvije skupine pitanja:
1.	na kojoj razini općčenitosti zahvatiti upravne poslove
2.	mora li razvoj države danas (ontogeneza) odraziti razvoj država uopće kroz povijest (filogenezu), tj. da li je nužno proći sve faze koje su prošle druge države u svome razvoju?

3.2.1.	razina općenitosti određivanja poslova

poslovi uprave se mogu određivati:
a)	sadržajem, materijalno, a ako je u pitanju pravno određenje – materijalnopravno
b)	oblikom, instrumentalno, a ako je u pitanju pravno određenje – formalnopravno 

klasične upravne znanosti imaju još nekoliko podjela upravnih poslova:
•	na:
a)	posredne
b)	neposredne
•	na:
a)	regulativne / nadzorne
b)	operativne / produktivne
•	na:
a)	autoritativne
b)	neautoritativne

kaže: kad je riječ o sadržaju upravnih poslova (a)) možemo govoriti o:
1.	ciljevima uprave (predodžbe o stanjima koja treba postići)
2.	zadaćama uprave (skupni naziv za djelatnosti koje služe ostvarivanju ciljeva)
3.	poslovima uprave (smislene cjeline radnih operacija u domeni zadaća)
dakle ovo je neka hijerarhija od općenitog prema specijalnom, a unutar svake kategorije postoje dodatne hijerarhije.

sa instrumentalnim gledanjem (b)) na poslove uprave nešto je jednostavnije. zakon o sustavu državne uprave definira poslove uprave po obliku:
1.	neposredna provedba zakona – dijeli se na:
a)	rješavanje u upravnim stvarima
b)	vođenje propisanih očevidnika, izdavanje uvjerenja i drugih potvrda
c)	obavljanje i drugih upravnih i stručnih poslova
2.	donošenje propisa za njihovu provedbu
3.	obavljanje upravnog nadzora
4.	drugi upravni i stručni poslovi. dijele se na:
a)	praćenje stanja
b)	izradu prijedloga propisa i druge stručne poslove 

kaže: kao što vidimo uvijek nam na kraju ostaje kategorija drugih poslova koji se nemogu razvrstati.

kaže još: najkorisnija klasifikacija poslova državne uprave je ona na pet resora i pet službi.

3.2.1.1.	usporedba njemačke i hrvatske središnje uprave

3.2.1.1.1.	razina temeljnih kategorija

kaže: ovim poslovima (pet starih i pet novih) treba dodati još i djelatnosti za održavanje samog sustava:
1.	personalni poslovi
2.	unutarnje financiranje
3.	ekonomat
4.	arhiva
5.	organizacija
6.	metode
7.	održavanje zgrada
sa rastom sustava ove djelatnosti počinju zauzimati značajan dio u poslovima državne uprave. 

3.2.1.1.2.	razina resora, odnosno upravnih područja

podjela na resore – na stvarna polja rada ministarstava i dugih središnjih upravnih organa u pojedinim državama je sljedeća razina detaljnije klasifikacije upravnih poslova jer se za pojedinu skupinu od deset temeljnih obično formira više od jednog resora.
međutim na ovu podjelu previše djeluje konkretna situacija, povijesne okolnosti i drugi faktori da bi se ona bez rezerve mogla uzeti kao proizlazeća iz osnovne podjele.

usporedba resora njemačka – hrvatska:

njemačka (1991.)	hrvatska (1994.)	
resori državne vlasti		
savezno ministarstvo vanjskih poslova	državno ministarstvo vanjskih poslova	
savezno ministarstvo obrane	državno ministarstvo obrane	
savezno ministarstvo unutarnjih poslova	državno ministarstvo unutarnjih poslova	
savezno ministarstvo pravosuđa	ministarstvo pravosuđa
ministarstvo uprave	
savezno ministarstvo financija	državno ministarstvo financija	
gospodarstvo		
savezno ministarstvo gospodarstva	ministarstvo gospodarstva	
savezno ministarstvo prehrane, poljoprivrede i šumarstva	ministarstvo poljoprivrede i šumarstva	
savezno ministarstvo gospodarske suradnje	minstarstvo turizma	
tehničke službe		
savezno ministarstvo prometa	ministarstvo pomorstva, prometa i veza	
savezno ministarstvo pošta i telekomunikacija	ministarstvo znanosti i tehnologje	
savezno ministarstvo istraživanja i tehnologije		
komunalne službe		
savezno ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i izgradnje gradova	ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja	
društvene službe		
savezno ministarstvo rada i socijalnog poretka	ministarstvo rada i socijalne skrbi	
savezno ministarstvo mladeži, obitelji, žena i zdravstva	ministarstvo prosvjete i sporta
ministarstvo kulture
ministarstvo zdravstva	
posebni resori		
savezno ministarstvo za unutarnjemačke odnose	državno ministarstvo razvitka i obnove	
savezno ministarstvo za okoliš, zaštitu prirode i sigurnost reaktora	ministarstvo privatizacije i upravljanja imovinom	

3.2.1.1.3.	razina upravnih organizacija

e a sad ovdje – još jedna razina ispod: razina poslova upravnih jedinica na području pod nazorom ili sastavu ministarstava.

njemačka: ovdje je uprava organizirana na načelu razmjerno maog broja malih ministarstava koja u svom djelokrugu zadržavaju samo izradu i mijenjanje opće koncepcije politike jedne upravne grane kao i pravno ostvarivanje te politike. konkretni upravni poslovi su u nadležnosti ureda – više – manje samostalnih upravih tijela pod nadzorom ministarstava.
velik broj ureda je vezan uz ministarstvu unutarnjih poslova, što reflektira povijesni razvoj.

hrvatska: državne upravne organizacije u hrvatskoj centralnoj upravi – državne uprave i državni zavodi, državna ravnateljstva navedene su prema zakonu o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija (1994.).
novi zakon ne navodi više organizacije u sastavu da bi omogućio veću elastičnost u njihovu nastajanju i mijenjanju.
u hrvatskoj centralnoj upravi osnivaju se sekundarne upravne organizacije, kad neki poslovi zahtijevaju određeni stupanj samostalnosti u radu, odnosno posebne načine rada. kad je potreba samostalnoti veća, osnivaju se državne upravne organizacije izvan pojedinih resora, izravno odgovorne vladi.

3.2.1.1.4.	razina organizacijskih jedinica

ovo je još jedna razina niže. ovdje poslove uprave opisuju odredbe o djelokrugu svake od navedenih upravnih organizacija. 

u usporedbi njemačke i hrvatske, na ovoj razini vidimo podudaranje u standardnim poslovima, a razlike u poslovima koji se odnose na specifičnosti svake sredine.

prave sličnosti i razlike među zemljama međutim, možemo uočiti tek na temelju podataka o sredstvima utrošenim za obavljanje pojedinih poslova.

kaže: krivulja detaljnosti određivanja poslova uprave penje sei opet spušta:
•	u prosvjećenom apsolutizmu uprava nije vezana propisima pa su njeni poslovi određeni samo ciljevima.
•	ostvarenjem zakonitosti uprave nakon demokratskih reformi postaje važno točno propisivanje poslova uprave kako bi se mogao provoditi nadzor. 
•	kad krivulja propisivanja djelatnosti dosegne najvišu točku, preusmjerava se opet prema općenitijim oblicima određivanja.  danas se tako tendencija prema slabijoj određenosti upravnih poslova nastavlja i pojačava.

3.2.2.	ontogeneza i filogeneza u upravnom razvitku

dakle sad odgovor na drugo pitanje: da li svaka država mora proći isti povijesni razvoj? 

kaže: u svakom upravnom sustavu se ogledaju najmanje tri utjecaja:
1.	utjecaj vlastite tradicije, raniji oblici tog sustava
2.	modeli postojećih drugih ustavnih sustava koji su mu odabrani kao uzor (naprimjer: hrvatskoj je uzor bila njemačka)
3.	u svakom sustavu djeluju određeni objektivni čimbenici: dosegnuti stupanj društvenig razvoja, logika same organizacijske strukture...

danas, uslijed znanstvenog i tehnološkog razvoja, postaje moguće standardizirati upravne postupke i obavljati ih istom kvalitetom bez obzira na okolnosti. zato možemo reći da ontogeneza  moderne uprave  koja kasni u svom razvoju ne mora pratiti tristogodišnju filogenezu suvremenog javnog sektora.

4.	problem ustrojstva uprave

uprava u razvijenim državama danas sve više prelazi granice državne uprave i postaje uprava javnog sektora na kojem osim države djeluje niz drugih nositelja javnih ovlasti. 
dakle upravu možemo promatrati kao:
1.	dio političke domene – jer je riječ o području na kojem se odigravaju procesi autoritativne alokacije mogućnosti zadovoljenja interesa
2.	dio pravne domene – jer su postupci do kraja određeni  normama – ponajprije pravnim propisima.

e a kaže: unutar ovog okvira upravu možemo promatrati kao:
a)	oruđe za ostvarivanje nekih društvenih ciljeva – ovo je gledište upravnih funkcija
b)	sustav – ovo je gledište upravnog ustrojstva
c)	kao skup ljudi koji u upravi rade – gledište upravnog osoblja

e kaže: ovdje će hrvatsku promatrati s gledišta upravnog ustrojstva – kao sustav i to u usporedbi s francuskom. ovo je tim više zanimljivo što je hrvatski ustav rađen po uzoru na francuski iz 1958.

4.1.	generička pitanja

4.1.1.	način mijenjanja upravnog ustrojstva

kako se sve uprava i ostali sustavi mogu promatrati:
1.	transverzalno = prema mjeri razvedenosti na dijelove i sastavnice
2.	prema povezanosti elemenata u cjelinu
3.	longitudalno = prema mjeri brzine njegovog mijenjanja odnosno postojanosti u vremenu.

ad 1. i 2. – transverzalno promatranje i promatranje:
•	uprava se diferencira – raste njena razvedenost a pritom se i integrira u razmjerno postojanim okvirima
•	diferencijacijom se povećava raznovrsnost dijelova upravnog sustava (organizacijskih jedinica, radnih mjesta...), integracijom se povećava kohezija – sastavnice se usmjeravaju prema jedinstvenim ciljevima.
•	diferencijaciju sustava pokreće međudjelovanje s okolinom – zahtjevi koji se prema upravi upućuju = legitimni interesi ljudi u okolini. kaže: od vremena demokratskih reformi do danas krug legitimnih interesa se neprestano širi. ovo širenje se pretvara u nove zadaće za upravu. e a kaže: svi ovi interesi i zadaće se izvode s jedinstvenim budžetom i prema jedinstvenim načelima i ciljevima o kojima postoji trenutni politički konsenzus. zato je potrebna integracija sistema. 
 
što sve djeluje na integraciju sistema:
1.	posebna tijela i pojedinci iz političkog i upravnog sloja (političari, inspektori)
2.	određene djelatnosti koje se obavljaju unutar upravnog sustava (budžet, personalni poslovi, organizacija, metode...)
3.	određeni opći strukturni odnosi u organizacijama (hijerarhija)
4.	neke opće tendencije u upravi (profesionalizacija službenika, standardi)

ad. 3. longitudalno promatranje
uprava se mijenja promjenjivom brzinom koja ovisi o međusobnom odnosu akceleratora i stabilizatora u upravnom sustavu.
a)	akceleratori – oni mogu biti:
1.	čimbenici izvana: razvoj znanosti i tehnologije, promjene u privredi, politička uvjerenja, promjena općih društvenih vrijednosti...
2.	čimbenici iznutra: uspostava jedinica usmjerenih na budućnost – razvoj i planiranje, slučajno pojavljivanje iznimno sposobnih pojedinaca i skupina
b)	stabilizatori (oni koji utječu na homeostazu svakog sustava) – kaže: od kada je uprava profesionalna – interesi ljudi koji u njoj rade djeluju kao najjači stabilizator sustava. osim toga za niz problema upravne organizacije postoje samo dva rješenja: veća autonomija / veća koordinacija. ovo također djeluje stabilizirajuće.

4.1.2.	politički okvir upravnog sustava

pod utjecajem političkih kretanja se uprava u zadnjih 300 godina kreće u valovima koncentracije i dekoncentracije.
•	prosvjećeni apsolutizam – dovodi do koncentracije nasuprot dekoncentraciji uprave kakva je postojala u feudalnim porecima
•	demokratske reforme 18. i 19. st. – dolazi do dekoncentracije: dioba vlasti...
•	industrijsko društvo – proizvodi sve više državnih zadaća i funkcija – zato je potrebna nova koncentracija – pomalo nastaje welfare state (iz stava prema kojem je društvo odgovorno za životne rizike kojima su pojedinci izloženi). krajnji oblik ove koncentracije = totalitarizam.
•	raspad totalitarnih sistema i znanstveni razvitak – daje povod za novu dekoncentraciju: slabi hijerarhijsko ustrojstvo organizacija i širi se krug legitimnih interesa. ovo mijenja strukturu društva od vertikalne raslojenosti prema vodoravnoj razvedenosti – funkcionalnoj.

kaže: hrvatska se zbog svog atipičnog razvoja ne uklapa u shemu dviju koncentracija i dekoncentracija vlasti. zato je hrvatska u svom razvoju neusporediva s francuskom – bez obzira na istovrsnost ustavnoga teksta.

4.1.3.	pravni okvir upravnog sustava

kaže: država i uprava = institucije – habitualiziranim normama regulirano ljudsko ponašanje. u suvremenom društvu regulacija ponašanja se vrši pravnim normama – propisima čije poštivanje u krajnjoj konzekvenci jamči monopol primjene fizičke sile.

međutim – što je uprava kompleksnija – to su manje pravne norme jedini stabilizirajući faktor: pojavljuju se i tehničke norme, kao i ciljevi kao regulatori.

pravni okvir uprave možemo promatrati s dvije strane:
1.	sadržaj prvnih normi kojima se upravno djelovanje regulira – na čemu se temelje, kakva je njihova tehnička kvaliteta...
2.	habitualizacija – nastajanje i uvriježenost određenih sadržaja svijesti ljudi u upravi, ali i šireg kruga. (dakle svijest o tome kako neke stvari treba raditi). kaže: za ovaj faktor vrijeme igra ključnu ulogu

pravni dokument koji je okvir upravnim sustavima: ustav – političko-pravni dokument. on je s jedne strane odraz političke situacije u nekom trenutku, a s druge – temelj institucionalnog uređenja neke države.

francuska: za razliku od razvoja njenog političkog okvira koji je bio turbulentan, razvoj pravnog okvira uprave u francuskoj pokazuje iznenađujući kontinuitet i stabilnost. ovdje se razvija i upravno pravo kao zasebna grana prava. pritom je njihov upravni sustav u najvećem dijelu djelo pravnika.
francuski ustavi – reflektiraju političke turbulencije, ali su oko regulacije institucija vrlo dosljedni.

hrvatska: ovdje je razvoj javnog prava kroz 19.st. zakočen apsolutizmom s jedne strane i feudalnim ostacima s druge strane. kasnije, u prvoj jugoslaviji – hrvatska skroz gubi pravnu osobnost....

kaže: u slučaju hrvatske ne možemo govoriti o postupnom izgrađivanju, stabilizaciji, habitualizaciji političkog i ustavno-pravnog okvira hrvatskog upravnog sustava. ni jedna od promjena političkog i pravnog režima nije razultat isključivo unutarnjeg razvoja.

4.2.	specifični razvitak

kaže: upravna komponenta državnih sustava je stabilnija od njihove političke komponente. ovo bi trebalo vrijediti i za hrvatsku i za francusku, s tim da je francuski razvoj tekao stoljećima u istim okvirima francuske nacionalne države, a hrvatski je zgusnut od druge polovice 19.st. do 1991. u okvirima kojih je hrvatska samo dio.

iako postoji kontinuitet – postoji nekoliko vrsta redovitih promjena u upravi:
1.	svakodnevno površinsko mijenjanje osoblja, položaja, sredstava, metoda rada
2.	dublje djelovanje dugoročnih tendencija svojstvenih svakoj upravi ili pojedinom upravnom sustavu (npr: rast, diferencijacija, profesionalizacija)
3.	smjenjivanje malog broja standardnih i uglavnom tehnički jednakovrijednih rješenja koje pokreće s vremenom sve veća privlačnost alternative promjene postojećeg stanja.ž

4.2.1.	francuska

ona je klasičan primjer:
•	koncentracije vlasti u doba monarhijskog apsolutizma
•	dekoncentracije vlasti u demokratskoj revoluciji

izgradnja monarhijskog apsolutizma počinje već u 13.st. 
•	uspostavlja se sud u parizu (parlament) – on postaje najviši sud francuske
•	stvara se kodeks običajnog prava i zakona
•	uvodi se uprava putem profesionalnih činovnika
•	uvodi se policija
•	uvodi se funkcija ministra financija
•	uspostavlja se računska komora i porezni sud

kaže: u povijesnom razvoju uprava se koncentrirala oko osobne vlasti kralja. to je vjerojatno najvažniji razlog centralističkih tendencija koje preuzimaju i revolucionari.

dakle – glavni korijeni centralizacije francuske uprave:
1.	louis 13. – regionalni upravitelji u generalitetima, striktno vezani uz centar, objedinjuju policijske, sudske i financijske funkcije, kao i nadzor nad gradovima i seoskim općinama, pa i nad staleškim skupštinama pokrajina
2.	louis 14. – uvodi upravne resore financija i mornarice i poslove u vezi s javnim radovima. kraljevo vijeće postaje državno vijeće i sastoji se od triju kraljevih ministara.
3.	louis 16. – uprava je podijeljena na šest resora: kalendar, opći nadzornik financija i četiri državna tajnika koji su ujedno na čelu ministarstava: rata, vanjskih poslova, mornarice i kraljevske kuće (kasnije ministarstvo unutarnjih poslova).

revolucijom dolazi do prve dekoncentracije vlasti. međutim u prvi mah ona nije imala jakog efekta na upravu. diferencijacija se nastavila unutar pet upravnih grana koje su služile obrani državne sigurnosti. osim toga
•	uz ministarstvo rata osniva se i ministarstvo upravljanja ratom. 
•	uz ministarstvo unutarnjih poslova osniva se ministarstvo opće policije
•	uz ministarstvo financija djeluje posebno ministarstvo javne riznice

poslje pada napoleona ova ministarstva se ukidaju, a pojavljuju se nova ministarstva:
•	ministarstvo javne nastave (1826.)
•	ministarstvo crkvenih poslova (1826.)
•	ministarstvo javnih radova (1830.)
•	ministarstvo trgovine (1834.)
do 1848. broj centralnih ministarstava raste na 10.

diferencijacija uprave po okomitoj, teritorijalnoj dimenziji također pokazuje kontinuitet, bez obzira na političke turbulencije:
•	1789. ustavotvorna skupština stvara departman, okrug kao osnovnu jedinicu teritorijalne podjele
•	napoleon ovu podjelu nadopunjuje uvođenjem perferkta kao vodećeg upravnog službenika u departmanu
ovo je zapravo samo razrada prijašnje podjele na generalitete i produženje funkcije prijašnjeg intendanta (sada perfekta). 

glavna promjena vezana uz upravu koja dolazi od prve revolucije = ona izaziva krizu integracije uprave. naime ovu je prije jamčio monarh kao ustavni šef izvršne vlasti. ovo je izvor gotovo stoljetnog kolebanja između prevlasti parlamenta i samovlasti monarha / predsjednika republike. zbog ovog kolebanja razvijeni su posebni sistemi integracije.
•	jedan važan sistem integracije = vlada kao političko-upravno tijelo sastavljeno od ministara na čelu centralnih upravnih resora. međutim ova nije bila dovoljno otporna na kolebanja
•	državno vijeće – imalo je dvije funkcije: 
1.	savjetodavno raspravljanje o zakonima
2.	suđenje u sporovima koji proizlaze iz djelatnosti državne uprave
•	računski sud. ovaj preispituje državne račune iz čitave upravei svojim odlukama konačno utvrđuje zakonitost svih transakcija
•	državna inspekcija – ova nameće jedinstvene kriterije i načine financijskog poslovanja u cijeloj upravi. 
•	integracija po vertikalnoj, teritorijalnoj dimenziji osigurana je jakim ovlastima centra i njegovih ispostava u departmanima nad lokalnom samoupravom u općinama. nadzor koji centar ima prema lokalnoj samoupravi se naziva tutorstvo (tutelle).

kaže: glavni utjecaj francuske revolucije nije vezan na ustrojstvo uprave ili njenu diferencijaciju, nego na izgradnju posebnog normativnog sustava upravnog prava. dakle riječ je o povezivanju poretka i slobode – realizaciji jednakosti kao jednakosti pred zakonom. e a kaže: za habitualizaciju ovog je bilo potrebno cijelo stoljeće.

glavne štete revolucije i napoleonskog ekspanzionizma = kašnjenje u daljnjem razvoju – druga koncentracija državne vlasti kao izraz nastajanja industrijskog urbanog društva počela je tek u 20.st, a neki smatraju čak i tek nakon 2.sv. rata.
naprimjer: iako bi se s pojavom industrijskog društva očekivalo da se promijeni karakter lokalne vlasti – ona of revolucije do 20.st. ostaje ista = isti broj općina.

razdoblje druge koncentracije: ovdje je važna uloga predsjednika republike u integraciji uprave. njegove ovlasti su bitno povećane ustavom pete republike (1958.).  u ovom ustavnom poretku:
•	kod vlade prevladava njena upravna funkcija nad političkom
•	u organizaciji rada vlade predsjedniku republike i predsjedniku vlade pomaže uz kabinete i osobna tajništva i opće tajništvo vlade
•	za svakodnevne odnose vlade sa skupštinom postoje uz predsjedništvo vlade i funkcije ministara bez resora
•	uz tradicionalne integrativne institucije unutar upravnog sustava (državno vijeće, računski sud, financijska inspekcija) uveden je središnji odbor za ispitivanje cijene i učinka javnih službi. 
•	uvededena je i funkcija posrednika (mediateur) – po uzoru na švedskog ombudsmana
•	lokalna uprava i samouprava integrirana je i dalje jakim nadzornim ovlastima centra
•	osim toga integraciji visokih upravnih službenika pridonose i visoke škole kakva je nacionalna upravna škola (ecole netionale d'administration).

druga dekoncentracija: ova se pojavljuje s postindustrijskim društvom u trećoj trećini 20.st. kao posljedica faktora koji djeluju svuda u razvijenom svijetu:
a)	informatička revolucija
b)	širenje kruga legitimnih interesa
c)	funkcionalna diferencijacija razvijenih društava
d)	globalizacija 
u francuskoj je ovdje presudni događaj pristupanje evropskoj zajednici.
diferencijacija ustrojstva francuske uprave u ovom razdoblju može se više promatrati na temelju porasta broja službenika nego na temelju porasta broja resora – jer je porast resora ograničen mogućnošću koordinacije (kaže: optimum je 20 ministara u vladi). 

glavna razlika ove i prethodnih faza: u prethodnim fazama ministarstva nastaju i nestaju, a zajedno s njima nestaju i njihovi poslovi. u ovoj fazi međutim čak i kad nestaju ministarstva njihovi poslovi ostaju i raspoređuju se na druge resore (njihovi poslovi postaju poslovi delegranog ministra ili državnog tajništva).

tri procesa u francuskom upravnom sustavu kao cjelini osobito izražavaju tendencije prema dekoncentraciji vlasti:
1.	vertikalna i horizontalna decentralizacija sustava.
•	od početka 80ih slabi tutorstvo upravnog centra nad lokalnom samoupravom
o	glavne teritorijalne upravne jedinice na svim razinama se pretvaraju u samoupravne jedinice (dakle i departmani postaju samoupravne jedinice)
o	širi se djelokrug lokalnih samoupravnih zajednica, a s time se i sredstva centralne uprave sele na lokalnu
•	horizontalna decentralizacija
o	glavni element ove = javne ustanove – pravne osobe javog prava koje nisu formalno dio državnog upravnog sustava iako su pod nadzorom uprave. one su financijski samostalne. ove se u novije vrijeme šire na sve više djelatnosti
o	upravne udruge: osnivaju se ugovorom između privatnika i organa uprave po općim propisima o udruživanju i stječu pravnu osobnost izjavom pred upravnim vlastima. ne mogu biti usmjerene na stjecanje dobiti. ovaj status mogu dobiti i zaklade ako država procjeni da je njihova djelatnost korisna.

2.	smanjivanje uloge hijerarhije – dehijerarhizacija. ova se očituje u sve većem broju kolegijalnih konzultativnih tijela koja se formiraju uz pojedine upravne organe, a svrha im je:
a)	pridružiti upravi interesente tangirane upravnom djelatnošću
b)	pojačati demokratske sastojke političko-upravnog sustava određenom mjerom samoupravljanja
c)	osigurati upravi suradnju specijaliziranih stručnjaka
ova konzultativna tijela mogu biti sastavljena:
a)	od upravnih službenika, 
b)	vanjskih stručnjaka, 
c)	predstavnika udruga 
koji svi surađuju ravnopravno. 
funkcije ovih tijela mogu biti:
•	upravljanje
•	nadzor
•	rješavanje sporova
•	disciplinske mjere

3.	mijenjanje pravnog karaktera dijelova upravnog sustava koje upućuje u smjeru deetatizacije, od državne uprave prema javnom sektoru. ovo se očituje na dva načina:
a)	pretvarnje javnih gospodarskih poduzeća u privatna ili mješovita privatno-javna. ovo je rezultat uvida da je izravno državno upravljanje poduzećem štetno za njegovo gospodarsko poslovanje na tržištu 
b)	prenošenje javnih ovlasti na privatnike, odnosno na nedržavne organizacije. ovo postoji već jako dugo. npr:
•	prenošenje ovlasti na udruge za nadzor unutar profesije
•	prenošenje ovlati koncesionarima kojima država povjerava određenu djelatnost od javnog interesa uz utvrđene uvjete.
ovi procesi se danas naglo šire tako da se u francuskoj može sve više govoriti, ne o državnoj upravi, nego o upravljanju u javnom sektoru.

4.2.2.	hrvatska

kaže: usporedivost hrvatske s francuskom upravom ograničena je a priori trima okolnostima:
1.	profesionalna državna uprava u hrvatskoj razvija se tek od druge polovice 19.st.
2.	ona se razvija kao isključivo hrvatska uprava samo na onim područjima na kojima su hrvatska tijela donosila samostalne odluke
3.	hrvatska uprava je u svom razvoju prekidana nekoliko puta.

zbog ovih razloga se razvoj hrvatske uprave ne može pratiti kroz dvije koncentracije i dvije dekoncentracije.

ipak postoje neki zajednički površinski elementi hrvatske i francuske uprave:
1.	obje su nastale u kontekstu apsolutizma
2.	u objema je današnji pravno-politički okvir izražen u usporedivim ustavnim dokumentima
međutim – ispod površine nema sličnosti:
•	apsolutizam u francuskoj je uspostavljen od domaće dinastije koja pokreće proces centralizacije koji se nastavlja i u kasnijim razdbljima, dok je u hrvatskoj apsolutizam doživljen kao tuđ i kao kršenje starih pravica staleškog kraljevstva. tako je modernizacija uprave u hrvatskoj zakasnila čak i u okviru austro-ugarske
•	hrvatski ustav koji je napisan po uzoru na francuski iz 1958. nema isto značenje u ustavnoj stvarnosti. prije svega – u hrvatskoj ustavnopravni poredak nije habitualiziran. tako primjerice formalne ovlasti predsjednika republike nemaju demokratske protuteže u općim očekivanjima građana.

ono što je najnevjerojatnije u ovom svemu je da je bez obzira na ovu neusporedivost je da su sustavi državne uprave ove dvije države usporedivi do zadnjih detalja.
1.	klasični resori = prisutni u oba sustava s gotovo istim imenima
2.	gospodarstvo. po pitanju samih gospodarstava francuska i hrvatska se u potpunosti razlikuju. ipak i ovdje se resori državne uprave gotovo skroz preklapaju: gospodarstvo, poljoprivreda, trgovina, industrija, turizam, razvitak, privatizacija. (ovo se odnosi na početak 90ih)
3.	tehničke službe: ovdje su resori malo drugačije posloženi, ali im je sadržaj više-manje isti
4.	komunalne službe: slično ko i tehničke
5.	društvene službe
6.	informacijske službe.

*     *     *

dakle: bez obzira na razlike u svim zamislivim okolnostima, francuski i hrvatski upravni sustav su nevjerojatno slični. zašto? (ne daje odgovor, nego samo kaže da je to super jer ih se može uspoređivati).

5.	problem ljudi u upravi

razvojem društva dolazi i do razvoja uprave koji znači prelazak s ciljeva vlasti (zaštita i promicanje vanjske i unutarnje sigurnosti) na ciljeve službe – djelatnosti koje služe ostvarivanju i zadovoljavanju interesa državljana. dakle uprava mijenja:
1.	ustrojstvo – diferencijacija na sve veći broj raznovrsnih dijelova
2.	način rada – sve više različitih stručnih metoda u državnom aparatu.

razvoj društva = povećanje kapaciteta djelovanja i porast broja legitimnih interesa.

e pa kaže: kako se ove dvije vrste promjena reflektiraju na ljude u upravi?
•	sa stajališta uprave: što je uprava diferenciranija to je potrebno više regulacije i propisa kako bi sustav funkcionirao. uprava teži uključiti što sposobnije ljude. za ovo se koristi formalizirani personalni sustav. ovaj se pak temeljni na nekim općim postavkama o motivaciji ljudi.
•	sa stajališta pojedinaca koji rade u upravi: oni nastoje da njihova primanja budu što bolja, da posao ne bude prenaporan, ali da ima izazova. teže napraviti karijeru
•	sa stajališta društva kao cjeline: članovima društva je ispočetka stalo da izbjegnu zlouporabu vlasti. s vremenom se ova perspektiva mijenja kad se uprava pretvara u javnu službu. sada građanima više nije samo stalo da ih uprava ostavi na miru, nego i da obećane usluge stvarno pruža.

5.1.	generička pitanja

strategije za razrješavanje generičke dileme:
1.	sužavanje objekta promatranja. u upravi ima puno raznih ljudi s raznim kvalifikacijama, a ne pridonose kvalitete svih u jednakoj mjeri kvaliteti osoblja u cjelini. zato trebamo identificirati ključno osoblje – ono o kojem ponajviše ovisi kvaliteta osoblja u cjelini. dva pitanja ovdje:
a)	kako važeći personalni sustav tretira ovu skupinu
b)	koje okolnosti izvan personalnog sustava djeluju na skupinu ključnog osoblja
2.	preciziranje vremenskog trenutka. kaže: svaka preporuka u politici osoblja je kontingentna – ne vrijedi za svako vrijeme. zato ovom pitanju treba pistupiti kao razvojnom.
3.	analiza pojma kakvoće. analiza kakvoće ima dvije dimenzije:
a)	ona se pojavljuje kao potpitanje strategije 2 – svako razdoblje naime ima svoje vrijednosti i interese. 
b)	kvaliteta ovisi i o interesnom stajalištu onog koji prosuđuje.

5.1.1.	ključno osoblje

u početnoj fazi razvoja uprave – 2 vrste ljudi u upravi:
1.	oni koji su u neposrednom kontaktu s vadarom (ministri, generali)
2.	oni koji obavljaju izvršne i pisarske poslove – ovi su zapravo sluge.

kako raste diferencijacija uprave tako podjela osoblja postaje kompleksnija. međutim ova stara podjela ostaje dugo u svijesti – međutim kriterij za podjelu na ključno i ostalo osoblje postaje obrazovanje.
dakle u upravi 19.stoljeća, uglavnom usmjerenoj na poslove vlasti, svi nosioci visokoškolske diplome (prije svega pravnici) se mogu smatrati ključnim upravnim osobljem.

daljnjom diferencijacijom visokoobrazovani stručnjaci su sve više prisutni, pa se pojam ključnog osoblja sve više ograničava na nosioce integrativnih uloga u cjelini sustava. e pa kaže: pitanje je koliko je ovakva podjela na elitu i ostale nužna, a koliko je rezultat povijesno naslijeđenog pristupa.

5.1.2.	razvojni trenutak

dakle: ključno osoblje iz razdoblja apsolutizma je vezano uz specifični trenutak i društvenu strukturu u tom razdoblju. 

pitanje: da li je u noćobdijskoj građanskoj državi također potrebno nekakvo ključno osoblje? dva izvora ove potrebe:
1.	potreba demoktratske političke kontrole: nadzor izabranih predstavničkih tijela nad izvršnim aparatom zahtijeva prijelaznu grupu – koja je formalno dio uprave, a politički obvezna i postavlja se po političkom ključu (pomoćnici ministara, tajnici, ravnatelji uprava...)
2.	iz ideala pravne države proizlazi težnja da se postupanje uprave s građanima približi sudskom postupku. iz ovog pak proizlazi monopol pravnika na više poslove u upravi. 

e sad dolazimo na industrijsko društvo. zbog novih potreba upravni sustavi naglo rastu i diferenciraju se. i tako integracija sustava postaje sva važnija aktivnost, a osoblje koje ju obavlja postaje ključno osoblje. ovo više nisu ni visoki društveni slojevi, a nisu potrebni ni pravnici. visokoškolsko obrazovanje je i dalje relevantno, ali više kao posvjedočenj određenih sposobnosti nego konkretno primjenjivih znanja.

pojava javnog sektora: dakle ovdje javne poslove obavlja sve više u odnosu prema državi autonomnih institucija. e kaže – ovo opet mijenja poziciju upravnog osoblja.
osoblje autonomnih institucija i samo je autonomno:
•	ima vlastiti platni sustav
•	karijeru
•	statut
njihovi poslovi su izuzeti od neposredne državne ingerencije, pa je posao integracije javnih poslova u cjelinu drukčije postavljen. integracija se postiže postojanjem istog političkog i pravnog okvira, a ne zahtijeva više konkretnu djelatnost ljudi specijaliziranih za takvo povezivanje. e pa kaže: što je javni sektor više vezan za državu to je više potrebno ključno osoblje, što je javni sektor samostalniji, to je ovo manje potrebno.

ali jednu stvar treba imati na umu: režimi osoblja uvijek teže da nadžive uvjete u kojima su nastali i nastave nepromijenjeni u vrijeme koje zahtijeva drugačija rješenja:
1.	vladavina dvorjana u bez dvora
2.	vladavina pravnika kad su potrebni menadžeri
3.	vladavina elitnih organizatora u vrijeme kad je potrebna samoorganizacija autonomnih ustanova

5.1.3.	kvaliteta i interesi

općenito pitanje: koji interesi motiviraju ljude u upravi i ljude koji mogu izvana utjecati na upravu – i kako se ti interesi odražavaju na kakvoći uprave?
1.	vanjski utjecaji: dvije su skupine vanjskih interesenata kojima je stalo da uprava radi kvalitetno:
a)	članovi političkih tijela
b)	građani kao korisnici javnih službi
e ali kaže: pitanje je koliko ovi utječu na motivaciju ljudi u upravi: političari se bave upravom onda kad bi to moglo biti korisno za njihovo održanje na pozicijama, a građani na upravu gledaju kao na nepromjenjivu okolinu.
postoje izvjesne situacije u kojima je moguć jak utjecaj vanjskih faktora na upravu: apsolutizam, totalitarizam, pritisak interesnih grupa na pojedine dijelove uprave. međutim ovaj utjecaj ide više u smjeru lojalnosti nego kvalitete.

2.	interesi ljudi u upravi. kaže: 
•	njih s jedne strane motiviraju plaća i druge materijalne beneficije, a s druge (iako slabije) društveni ugled koji daje taj položaj. 
•	u procesu disperzije interesa povećava se raspon zainteresiranosti ljudi u upravi. sve važniju ulogu u motivaciji igra neposredsna radna okolina pojedinca
•	u procesu profesionalizacije sam rad postaje izvor motivacije
•	ljudi u upravi mogu usvojiti i opće društvene ciljeve kao vlastite interese koji ih motiviraju na njihovim upravnim zadaćama.

pa kaže: 
•	za postići disciplinirani rutinski rad je dovoljna normalna socijalizacija s normalnim vrijednostima industrijskog društva
•	za postići angažirani kvalitetni rad potrebna je dodatna ciljana motiviranost.

ideja o ključnom osoblju proizlazi iz stava da nije moguće motivirati svo osoblje u sustavu na izvanredan angažman u redovnim okolnostima. to se eventualno može postići s manjom skupinom ljudi na vodećim položajima.

informatička revolucija smanjuje udio rutinskih poslova, a povećava udio specifičnih stručnjaka. a stručnjaci su prema svojoj profesiji u sličnom položaju kao ključno osoblje u upravi: osjetljivi na prestiž i spremni na zalaganje koje je veće od minimalnog koje je nužno

5.2.	specifični razvitak

sad ovdje usporedba hrvatske i italije u 19.st. i danas.

5.2.1.	osoblje hrvatske autonomne uprave u austro-ugarskoj

nakon hrvatsko-ugarske nagodbe državna uprava u odnosu prema hrvatskoj se dijeli na:
1.	upravne organe zajedničke za cijelu austro-ugarsku (sa sjedištem u beču)
2.	upravne organe zajedničke za sve zemlje krune sv.stjepana koji imaju terensku mrežu i u hrvatskoj
3.	upravne organe za autonomne poslove hrvatske i slavonije. ovo obuhvaća tri odjela u zemaljskoj vladi: unutarnji poslovi, bogoštovlje i nastava, pravosuđe (a od 1914. i narodno gospodarstvo). 

na čelu autonomne uprave hrvatske i slavonije = ban. temeljna načela personalnog sustava su jednaka za cijelu monarhiju:
•	definicije činovnika i službenika:
1.	državni / javni činovnik = one osobe koje uslijed formalnog imenovanja zadobe pravo i dužnost obavljati poslove vlade i zato od države uživaju stanovite pogodnosti
2.	službenik = onaj koji se upotrebljuje za manje poslove koji samo uporabu fizičkih sila zahtijevaju
•	personalni sustav obuhvaća: stupanje u službu, regulaciju službeničkog odnosa i napuštanje službe
•	činovnici su razvrstani u 4 kategorije:
1.	perovodno osoblje (konceptualno)
2.	strukovno osoblje
3.	računarsko i blagajničko osoblje
4.	pisarničko (manipulativno) i gruntovno osoblje
•	pomoćne poslove obavljaju službenici
•	svo ovo osoblje je raspoređeno u činovne razrede, a svaki od tih razreda se dijeli na tri platna razreda
•	uvjet za perivodnog činovnika = pravni fakultet
•	uvjeti za službenika:
a)	državljanstvo ugarsko, hrvatsko-slavonska zavičajnost
b)	dob (40)
c)	neporočnost
•	 državna služba se smatra doživotnom – umirovljenje ne znači razrješenje službenog odnosa

kaže: sustav osoblja u hrvatskoj upravi u ovo doba je mješavina nekih tada modernih ideja (natječaj, struka...)  s arhaičnim duhom koji prožima cijelu sustav. službenici tako obavljaju 'poslove vlade' i posebni su 'stališ'. niža mjesta u upravi, za koja se pretpostavlja da im je jedina vrijednost za aspirante sa njima povezane materijalne beneficije – rezervirana su prije svega za one za koje država smatra da im nešto duguje. 
ključno osoblje ovdje = perivodni činovnici-pravnici

5.2.2.	uprava u italiji

povijesna središta talijanske države = kneževina piemont, vojvodstvo savoje i kraljevstvo sardinije.
•	1713. austrija dobiva sardiniju, a savojski vojvoda siciliju
•	1720. savojski vojvoda s austrijom mijenja siciliju za sardiniju i postaje kralj sardinije. ovo kraljevstvo ima upravu koja obuhvaća:
1.	državno tajništvo podijeljeno na tri ministarstva:
a)	rata
b)	vanjskih poslova
c)	unutarnjih poslova
2.	četiri ureda: 
a)	za financije
b)	za kraljevsku kuću
c)	za artiljeriju i utvrde
d)	za plaćanje vojske
•	nakon francuske okupacije savoje i piemonta (1792-1815), kralj sardinije biva uspostavljen u svojim posjedima i nastavlja izgradnju državne uprave.
•	1848. kraljevstvo sardinije ima 7 ministarstava:
1.	rata
2.	vanjskih poslova
3.	unutarnjih poslova
4.	pravosuđa
5.	financija
6.	prosvjete
7.	javnih radova
•	kraljevstvo sardinije i piemont su odigrali ključnu ulogu u ujedinjenju između 1848. i 1870. pritom je kraljevstvo sardinije ustupilo francuskoj savoju i nizzu za vojnu pomoć u borbi protiv austrije.
•	1887. središnju upravu kraljevine italije čine 9 ministarstava:
1.	rata
2.	vanjskih poslova
3.	unutarnjih poslova
4.	pravosuđa
5.	financija
6.	mornarice
7.	trgovine
8.	javnih radova
9.	prosvjete
•	do 1960. broj ministarstava se povećava do 19 i tu ostaje do danas:
1.	obrana
2.	vanjski poslovi
3.	unutarnji poslovi
4.	pravosuđe
5.	financije
6.	riznica
7.	budžet
8.	poljoprivreda i šumarstvo
9.	industrija i trgovina
10.	vanjska trgovina
11.	trgovačka mornarica
12.	državne participacije
13.	turizam i scena
14.	promet
15.	pošta o telekomunikacije
16.	javni radovi
17.	prosvjeta
18.	rad i socijalna zaštita
19.	zdravstvo

5.2.2.1.	sustav upravnog osoblja

dakle tu je sad riječ o personalnom sustavu:
•	kraljevina sardinija: ovdje je jedini legitimni nosilac zapovijedanja kralj, a sve što službenici rade smatra se da rade po pravu koje je vladar na njih prenio. kaže: ovo je obilježilo talijansku upravu do danas. 
•	nakon ujedinjenja italije – činovništvo kraljevine sardinije je preseljeno u rim, a njihova dominacija je još dugo ostala problem.

personalni sustav nakon 2.sv. rata = temeljen na ustavu iz 1946. predviđa se jednaka dostupnost službi temeljena na nizu propisa spojenih u cjelinu.
•	pravni status službenika obuhvaća: njihovu klasifikaciju, primanje u službu, napredovanje, plaćanje, dužnosti i prava, odgovornost, prestanak radnog odnosa
•	službenici se dijele na četiri vrste:
1.	direktivno osoblje (za ovo je uvjet visoka škola)
2.	konceptualno osoblje (uvjet = potpuna srednja škola)
3.	izvršno osoblje (uvjet = niža srednja škola)
4.	pomoćno osoblje (uvjet = osnovna škola)
•	u službu se kandidat prima na temelju natječaja uz uvjete o državljanstvu, dobi, dobrom vladanju, fizičkom i mentalnom zdravlju, da protiv njega nisu poduzete policijske mjere sigurnosti, da nije pod stečajem, da živi u mjestu obavljanja službe.
•	napreduje se postavljanjem u više zvanje ili dobivanjem periodskih povišica u istom zvanju. 
•	u zvanju se napreduje na temelju natječaja:
o	za neka zvanja je uvjet prethodno položen ispit
o	za druga zvanja se kandidat izabire:
•	na temelju komparativne vrijednosti = pretpostavljeni koji je nadležan za promaknuće uspoređuje više kandidata koji su ispunili uvjete i izabire najboljega
•	na osnovi apsolutne vrijednosti = ovdje nema usporedbe – odluka se donosi na temelju slobodne odluke u zakonskim okvirima.
•	platni sustav se temelji na sustavu klasifikacije. apsolutni iznos plaće (s beneficijama) se dobiva primjenom koeficijenata određenih za svako zvanje na propisanu osnovicu.

•	državni radnici razvrstani su na:
a)	vodeće
b)	specijalizirane
c)	kvalificirane
d)	obične
e)	radnike-učenike
•	uvjeti za prijem radnika = državljanstvo, dob (najmanje 18, najviše 35), dobro ponašanje, sposobnost za rad. radnicima se ne smiju ni privremeno povjeriti dužnosti službenika

kaže: karakteristično za talijansku upravu cijelo vrijeme je raskorak između norme i stvarnosti.

5.2.2.2.	ključno osoblje

kaže: osnovno obilježje razvoja talijanske uprave u 20.st. (do 80ih godina) je njezin strm porast: broj zaposlenih u upravi je porastao za 1262% (!!!).  ovo povezano s težnjom centralizaciji u talijanskoj upravi dovodi nas do zaključka da je za ovako naraslu upravu potreban sva veći broj ključnog osoblja – ministri sami za to više nisu dovoljni. rješenja ovog problema:
1.	direktivna karijera – izdvajanje prve vrste državnih službenika s visokoškolskom spremom koji će popuniti visoke položaje
2.	budući da visoko obrazovanih ima sve više – unutar kategorije direktivnih službenika se izdvajaju rukovodeće funkcije u tri stupnja (od višeg prema nižem):
a)	opći rukovoditelj – ovi su na čelu općih uprava u ministarstvima (opći ravnatelji, ministarski savjetnici)
b)	viši rukovoditelj – ovi su zamjenici općih rukovoditelja i vode službe izravno podređene ministru
c)	prvi rukovoditelj – ovi su načelnici odjela u ministarstvima, ministarski vicesavjetnici, prvi inspektori, čelnici provincijskih ureda.
ovi službenici imaju tjedno radno vrijeme 10 sati duže od ostalih zaposlenih, ispit visoke škole za javnu upravu.

5.2.2.3.	ključno osoblje dvadeset godina kasnije

tokom 80ih se proširuju ovlasti i odgovornosti općih rukovoditelja: oni samostalno donose sve financijske, tehničke, upravne i personalne odluke jedinice kojoj su na čelu. na njih su prenesene i neke ovlasti koje su dotad bile rezervirane za ministra. pritom, ovi rukovodioci imaju i neku vrstu političke odgovornosti.

vodeći položaji su smanjen na dvije kategorije:
1.	opći rukovoditelji
2.	rukovoditelji

na te pozicije mogu doći kandidati koji rade u toj upravnoj organizaciji, ali i kandidati izvana (i jedni i drugi na temelju natječaja). pritom se za vanjske rezervira 30% mjesta. osim toga na rukovodeće pozicije mogu doći i stranci.

5.2.2.4.	prema javnom sektoru

dekret iz 1993:
•	definira javnu upravu kao čitavu državnu upravu – što uključuje institute i škole svih vrsta i stupnjeva, obrazovne ustanove, državne urede i uprave s autonomnim uređenjem, regije, provincije, općine, planske zajednice, sveučilišta...
•	propisuje izjednačavanje radnih odnosa upravnih službenika s radnim odnosom svih ostalih zaposlenih i prosuđivanje po općem građanskom i radnom pravu. ovim na snazi dobiva središnj sindikat javnih službenika.

stručna kritika ovo naziva privatizacijom javne službe i precjenjivanjem značaja tržišta. 

pa kaže: ovaj dekret je važan korak prema drugoj dekoncentraciji državne vlasti koja se događa u svim razvijenim zemljama. ova tendencija se očituje u:
1.	deregulaciji djelatnosti javnog značenja
2.	deetatizaciji djelatnosti javnog značenja
3.	sve izraženijoj globalizaciji mreža javnih službi i djelatnosti u društvu uopće.
4.	reafirmaciji tržišne orijentacije u novim oblicima
5.	na području države: u prijelazu s državne uprave na upravu javnog sektora.

5.2.3.	osoblje državne uprave republke hrvatske 

status zaposlenih u državnoj upravi je definiran:
•	zakonom o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti, 
•	zakonom o plaćama službenika i namještenika u javnim službama, 
•	zakonom o radu, 
•	uredbom o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika

def državnog službenika: osobe s visokom, višom ili srednjom spremom koje u tijelima državne vlasti obavljaju poslove tih tijela kao svoje redovno zanimanje
def namještenika: osobe s višom, srednjom ili nižom spremom koje u tim tijelima obavljaju računovodstveno-financijske poslove, poslove obrade podataka, uredske, tehničke i pomoćne poslove.

klasifikacijski sustav obuhvaća:
•	zvanja i položaje državnih službenika:
a)	zvanja službenika:
1.	mlađi pristav
2.	pristav
3.	stariji pristav
4.	savjetnik / inspektor
5.	viši savjetnik / inspektor
b)	položaji službenika. ovih ima 20.
•	radna mjesta namještenika. ova su razvrstana na 4 prema stručnoj spremi, odnosno kvalifilkaciji.
•	zvanja i položaji službenika i radna mjesta namještenika razvrstana su osim toga i na 26 platnih razreda.

sustav napredovanja službenika: kombinacija automatskog i slobodnog s pretezanjem automatskog napredovanja: 
•	službenik se promiče svakih pet godina u viši platni razred, a u više zvanje ako je proveo tri godine u najvišem platnom razredu dosadašnjeg zvanja, uz uvjet da je u zadnje dvije godine ocijenjen najmanje ocjenom 'zadovoljava'. 
•	ako je ocjenjen ocjenom 'ne zadovoljava' ne može te godine računati na promaknuće
•	ako je u najmanje posljednje tri godine ocijenjen ocjenom 'uspješan' može se izvanredno promaknuti u više zvanje ako ima barem polovicu staža potrebnog za najviši platni razred njegovog zvanja
•	s ocjenom 'naročito uspješan' može se izvanredno promaknuti u više zvanje sa trećinom potrebnog radnog staža za najviše zvanje.

uvjeti za prijem u službu:
a)	opći:
1.	državljanstvo
2.	punoljetnost
3.	sposobnost
4.	stručna sprema
b)	posebni: propisani za pojedino službeničko mjesto.

prestanak službe:
•	ako je protekao rok na koji je služba osnovana
•	službenikovim pismenim otkazom
•	otpustom ako je dvije godine uzastopce ocijenjen s 'ne zadovoljava'
•	po sili zakona: kad preuzme službu koja je nespojiva s državnom službom, nesposobnost, mirovina...

ključno osoblje je u u RH regulirano institucijom položaja = mjesto rukovoditelja organizacijske jedinice. 
a)	vrste položaja u tijelima središnje državne uprave
1.	tajnik ministarstva 
2.	pomoćnik ministra
3.	zamjenik ravnatelja državne upravne organizacije
4.	pomoćnik ravnatelja državne upravne organizacije
5.	načelnik odjela
6.	donačelnik odsjeka – viši savjetnik
7.	tajnik kabineta ministra
8.	donačelnik odsjeka – savjetnik
9.	voditelj pododsjeka - savjetnik
b)	vrste položaja u županijskim uredima:
1.	pročelnik županijskog ureda, stariji pristav I. vrste zvanja
2.	pomoćnik pročelnika županijskog ureda, stariji pristav I. vrste zvanja
3.	pomoćnik pročelnika županijskog ureda, pristav I. vrste zvanja
4.	predstojik pododsjeka, pristav I. vrste zvanja
5.	voditelj odjeljka u županijskom uredu, pristav I. vrste zvanja
6.	predstojnik pododsjeka, stariji pristav, matičar ili inspektor II. vrste zvanja
7.	voditelj odjeljka, pristav, matičar ili inspektor II. vrste zvanja
8.	predstojnik pododsjeka, stariji pristav, matičar ili inspektor III. vrste zvanja
9.	voditelj odjeljka, pristav, matičar ili inspektor III. vrste zvanja

kaže: najbolja varijanta izbora ključnog osoblja, morala bi, osim kriterija dugovječnosti i političke podobnosti (koji su u upravni neizbježni) imati i kriterij sposobnosti – omogućiti da se uključe mladi sposobni ljudi koji nemaju dugovječnost u upravi. 
neki modeli za postizanje ovog:
1.	engleska: ovdje je administrativna klasa otvorena svim kandidatima sa sveučilišnom diplomom bez obzira na struku, ako svoje sposobnosti mogu potvrditi školskom svjedodžbom i vrlo zahtjevnim ispitom. dakle ovdje je moguće da netko direktno sa sveučilišta dođe na visoki položaj – ispred onih starijih.
2.	francuska: ključno osoblje ovdje dolazi iz 'velikih škola': nacionalne upravne škole, više normalne škole, politehničke škole.. i razvrstavaju se prema rangu postignutom u školama. dakle onaj tko ne može upasti u te škole i uspješno ih završiti ne može ni u administraciju.

hrvatski sistem sadrži pravni potencijal za obje varijante, ali nijedna dosad nije ozbiljno aktivirana.

kaže: što se tiče udjela zaposlenih u upravi u ukupnom stanovništvu, ovdje hrvatska stoji jako visoko (1993.) (oko 6,5% stanovništva). međutim autor ovo smatra više rezultatom situacije rata nego ekspanzijom državne uprave.

6.	neki problemi djelovanja uprave

kaže: godina rođenja državne uprave u suvremenom smislu = 1660. naime tada se u nekoliko zapadnoevropskih zemalja prešlo sa patrimonijalnog na profesionalni način upravljanja.
•	legitimnost se više ne izvodi iz vlasništva nego iz legitimnosti monarhijske institucije kao takve
•	stvarnost vlasti više nije utemeljena na vazalskoj vjernosti nego na lojalnosti činovnika koje vladar plaća iz državnih sredstava, a ne više osobnih.

od tada do danas – državna uprava je prošla dvije koncentracije i dvije dekoncentracije.

kaže: dvije specifične reorijentacije su promijenile karakter državne uprave tijekom četvrte etape razvoja suvremene države:
1.	preokret u shvaćanju države
2.	proširenje opsega javne uprave preko tradicionalnog državnog institucionalnog sklopa

6.1.	država kao instrument za rješavanje problema

pojavom socijalne države (druga koncentracija) nastaju djelatnosti države za koje monopol sile nije nužna pretpostavka. ovdje se građani pretvaraju iz podanika u korisnike. ipak se država i dalje percipira kroz njenu dimenziju monopola sile.
dakle ovdje država postaje dvoznačna:
1.	organizacija koja je nosilac monopola sile
2.	organizacija koja proizvodi dobra i usluge za zadovoljenje životnih interesa građana

u četvrtoj etapi nastavlja se ovaj razvoj. neki procesi:
•	iz činjenice da se korištenje državne sile za izvođenje nasilnih društvenih promjena prema određenoj ideološkoj koncepciji pokazalo neuspješnim – raste nepovjerenje prema ideologijama i svjetonazorski totalnom mišljenju.
•	vlast se sve više shvaća kao ljudska tvorevina koju su ljudi stvorili pa je mogu i promijeniti prema svojim potrebama i ciljevima
•	deproblematizacija politike kao antagonističke konfrontacije interesa: naime sve većom diferencijacijom interesa dovodi do toga da je svaki pojedinac nosilac više interesa koji ne moraju nužno biti usklađeni. zato je interese i sve teže predstavljati, pa se stranke pretvaraju u ekipe za osvajanje vlasti bez dosljednog zastupanja neke opcije.

iz ovog: javna uprava se počinje gledati kao instrument za rješavanje aktualnih problema u društvu, a njena kakvoća prosuđivati time koliko uspješno i kako ekonomično obavlja taj svoj zadatak.

problemi izviru iz nefunkcioniranja određenih društvenih podsustava. kako uprava rješava probleme:
•	regulativni propisi kojima se usmjerava djelovanje građana, a uprava nadzire primjenu i provjerava rezultate.
•	nuđenje određenih pogodnosti onima koji se ponašaju na određeni način i takvom stimulacijom nastoji se neizravno pridonijeti rješavanju problema
•	predviđanje određenih izravnih akcija, ili trajnih djelatnosti uprave na rješavanju problema.

ocjena ostvarenja programa – dvije dimenzije:
1.	koliko je ostvaren sam program
2.	koliko je ostvarenje programa pridonijelo rješenju problema zbog kojeg je pokrenut

6.2.	promjene u društvu i javnoj upravi

najvažnija društvena promjena suvremenih razvijenih društava po autoru = postupno zamjenjivanje vertikalne društvene raslojenosti horizontalnom funkcionalnom diferencijacijom. u ovom država postaje jedno specijalizirano područje.
vertikalna diferencijacija i dalje postoji unutar organizacija i pojedinih područja, ali između područja ima sve više horizontalnih odnosa – i dalje ima elite, ali ona nije jedinstvena...
ono što će se vjerojatno desiti jest da će država izgubiti svoje mjesto na vrhu društvene piramide kao jedini instrument društven integracije.

uz ovu društvenu diferencijaciju dešava se i diferencijacija same države: oko države nastaju koncentrični krugovi paradržavnih organizacija:
a)	onih koje je stvorila država da bi ostvarila neke cijeve za koje sama državna uprava nije podesna. naprimjer: obavještajne službe, financiranje stranaka, trgovina oružjem, državna poduzeća...
b)	onih koje su nedržavnog porijekla, ali su svojom djelatnošću u krugu javnih interesa. naprimjer: nedržavna poduzeća koja svojom djelatnošću tangiraju javni interes: privatna socijalna osiguranja, privatne škole, privatne zdravstvene ustanove, sindikati.
ove organizacije su zajedno sa samom državom povezane zajedničkim nazivnikom javnog interesa i pripadaju javnom sektoru. 

def javnog sektora prema gretschmannu: on je mreža formalnih organizacija i tijela koja: 
1.	zapošljavaju javne službenike, 
2.	donose propise i reguliraju ih, 
3.	raspolažu javnom imovinom, 
4.	upravljaju javnim poduzećima  
5.	obavljaju niz službi postavljajući programe i ostvarujući ih

integracija u javnom sektoru je znatno manje striktna nego u državnoj upravi. dok se u državnom dijelu javnog sektora još uvijek primjenjuju klasične metode integracije (poredak, vlast, hijerarhija) u ostatku se sve više primjenjuje većinsko odlučivanje, ravnopravno raspravljanje, uvjeravanje...

homeostaza i stabilizacija u ovom javnom sektoru se održava promjenjivom ravnotežom: određene varijable u mreži se održavaju u ravnoteži tako da na njih istodobno djeluju suprotni poticaji.

kaže: cijela djelatnost praćenja, ocjenjivanja i integracije javnog sektora ograničena je načelom ekonomičnosti – ona ne smije biti skuplja od koristi koju donosi.

kaže hayek: temelj napretka u civiliziranosti je u mogućnosti da ljudi žive zajedno u miru i na korist sviju,  da se ne trebaju slagati o zajedničkim konkretnim ciljevima već jedino biti vezani apstraktnim pravilima ponašanja.

6.3.	usmjerenje prema učinkovitosti

važan nastavak na dvije tendencije promjene državne uprave (uprava kao instrument rješavanja problema i uprava kao uprava javnog sektora) = pojava javnog menadžmenta. naime ako zadaća države više nije samo očuvanje vlasti nego rješavanje problema, onda se na upravu mora primijeniti kriterije djelotvornosti i ekonomičnosti koji vrijede i za sve ostale organizacijski odvojene sektore u društvu. dakle ulaskom države u nedržavne djelatnosti u državne djelatnosti ulaze kriteriji koji vrjede za nedržavne djelatnosti.

javni menadžment nije ništa drugo negoli usmjerenje javne uprave na djelotvornost prema mjerilima sličnim onima u privrednim organizacijama.

6.3.1.	razvoj javnog menadžmenta

javni menadžment u smislu mjerila privrednih organizacija primijenjenih na državnu upravu u određenom smislu oduvijek postoji: u upravu je od početka sadržano nastojanje da se poslovi obavljaju djelotvorno uz najpovoljniji omjer uloženog i rezultata.

e sad – kako se gdje pojavio pojam javnog menadžmenta:
•	engleska: ovdje je razvoj (novog) javnog menadžmenta rezultat dviju općih i dviju specifično engleskih tendencija:
1.	opće: tehnološke promjene i sve veća međunarodna povezanost organizacijskih mreža javne uprave zahtijevaju tehnički objektivnije kriterije uspješnosti
2.	posebno-engleske: ovdje je prestižu menadžmenta pridonio zaokret prema liberalizmu s kraja 70ih: 
a)	profesionalno upravljanje osobno odgovornih upravljača sa širokim ovlastima, 
b)	izričito formulirani standardi i mjerila uspješnosti, 
c)	kontrola rezultata više negoli kontrola postupanja
d)	manje jedinice koje je lakše usmjeriti na određeni cilj
e)	međusobna utakmica organizacija unutar javnog sektora
f)	upravljanje karakteristično za privatni sektor

jezgra orijentacije na javni menadžment su tri skupine vrijednosti:
1.	vrijednosti efikasnosti i ekonomičnosti = 
a)	odmjeriti sredstva prema zadacima i ciljevima, 
b)	smanjiti sve oblike rastrošnosti, 
c)	orijentirati se na vrijeme i novac kao glavne kvantitativne kriterije 
2.	vrijednosti poštenja =
a)	postupati pravično prema građanima
b)	isključiti sve oblike korupcije unutar uprave
3.	vrijednosti vitalnosti i otpornosti upravnog sustava
a)	postići prilagodljivost uprave vanjskim promjenama
b)	postići funkcioniranje uprave i u najnepovoljnijim okolnostima

•	njemačka: ovdje se razvoj javnog menadžmenta nastavlja na mikroekonomski nauk o ekonomici pogona (betriebswirtschaftslehre). ponekad se pojam 'prorađivanje problema' (problemverarbeitung) upotrebljava kao sinonim za javni menadžment. kako se mijenja politički fokus tako se mijenja i fokus javnog menadžmenta (u smjeru ekološke problematike). njemački autori navode dva scenarija budućeg razvoja i dva moguća sadržaja javnog menadžmenta: (boehret)
1.	postindustrijski: ovo znači nastavljanje na dosadašnju problematiku, pa tako i daljnje razvijanje dosadašnjih metoda javnog menadžmenta:
a)	heurističke metode formuliranja ciljeva
b)	metode racionalnog odlučivanja
c)	jednostavne tehnike prognoze
d)	procjenjivanje troškova
2.	postmoderni: ovdje se računa na ranije nastupanje dalekosežnih promjena u društvu i svijesti ljudi, pa stoga i dubljim promjenama u upravi i postavljanju novih problema:
a)	debate o poželjnom razvoju
b)	debate o potrebama humanog društva
c)	o duštvenoj i ekološkoj prihvatljivosti
d)	o sudjelovanju građana u donošenju političkih odluka
e)	o načinu pregovaranja s interesentima koje bi mjere najviše pogodile

•	SAD: ovdje se razvoj javnog menadžmenta razlikuje od evropskog jer su ovdje načela menadžmenta iz privrede već ranije prodrla u državnu upravu. ovdje se već od taylora učvršćuje ideja da je upravljanje profesionalni posao. tako u SAD-u već odavno postoji institucija city managera koji se bira na temelju natječaja, sa širokim ovlastima...

stoga je u SAD-u danas riječ o novoj javnoj administraciji (new public administration) s drukčijim naglascima nego u evropi. neke teme:
a)	zanimanje za politike (policy) umjesto bavljenja unutarnjim organizacijskim pitanjima
b)	sve je važnija pravičnost i etička problematika u upravi
c)	sudjelovanje građana
d)	ostvarivanje odluka, a ne samo donošenje
e)	osporavanje mogućnosti racionalnog odlučivanja
f)	osporavanje korisnosti striktne primjene hijerarhije

kaže: u ovom kontekstu javni menadžment više zvuči kao konzervativno pozivanje na tradicionalne američke vrijednosti.

6.3.2.	sadržaj javnog menadžmenta

problemi s kojima se suočava javna uprava mogu se podijeliti u dvije vrste:
1.	problemi razvoja
2.	problemi raspodjele

tradicionalno se naravno mogu podijeliti i prema resorima u kojima ih se rješava.

na razini pojedinih konkretnih problema uvijek se radi o izboru, odnosno određivanju prioriteta u skladu s trenutačnom situacijom u pojedinom društvu.

glavni koraci procesa rješavanja problema (policy):
1.	utvrđivanje ciljeva – definiranje problema – izrada planova i programa djelatnosti u njihovom rješavanju
2.	izvršenje – implementacija odluke koja obuhvaća i brigu o ljudima angažiranim na izvršavanju
3.	provjera – nadzor – kontrola je li obavljeno ono što je trebalo 
4.	ocjena – o tome koliko je izvršenje donesenih odluka pridonijelo postizanju ciljeva.

u svakoj od faza rješavanja problema na raspolaganju su instrumenti. svaki od tih instrumenata je institucija za sebe o kojoj se razvila opsežna literatura:

1.	za utvrđivanje ciljeva, planiranje i programiranje razvila se disciplina pod nazivom policy analiza koja svoje porijeklo vuče od operacijskog istraživanja koje se koristilo za vojne svrhe. ova disciplina obuhvaća:
a)	metode uspoređivanja i ocjenjivanja ciljeva uključujući
•	brain-storming – zajedničko iznošenje intuitivnih ideja o rješavanju nekog problema 
•	delphy diskusiju – pismeno cirkuliranje prijedloga s pismenim primjedbama svakog sudionika
b)	ona služi kao pomoć u odlučivanju (tzv. 'stablo odlučivanja')
c)	primjenjuje se metode ekstrapolacije i regresijske analize
d)	za uspoređivanje  alternativnih prgrama razvijena je metode za standardni opis svake od alternativa pomoću deskriptora, sektora i faktora (field-anomaly-relaxation - FAR)

kaže: svako planiranje uključuje rješenje dvaju problema:
a)	usklađivanje različitih interesa
b)	razmatranje rizika – opasnosti koje se mogu pojaviti kao nenamjeravana posljedica planirane akcije

posebno područje u planiranju i programiranju = procjena troškova akcije – usporedba predviđenih troškova s očekivanom koristi:
•	sustavna analiza djelovanja (wirkungs-bezogene systemanalysen)
•	budžetiranje prilagođeno cilju
•	razmatranje posrednih utjecaja predviđenog zahvata (cross-impact analiza)
•	proučavanje djelovanja na okoliš
•	procjena cjene koju bi trebalo platiti za potpuno ograničavanje predviđenih negativnih posljedica (cross-constraint analiza)

2.	za implementaciju glavna su oruđa:
a)	propisi
b)	sankcionirane zapovjedi i zabrane
c)	uvjetovanje neke odluke suglasnošću ili odobrenjem
d)	financijske stimulacije i isplate
e)	javno proizvođenje dobara i usluga
f)	informiranje
g)	uvjeravanje
h)	stvaranje pravila za rješavanje sukoba između raznih skupna u društvu

kaže: svi ovi elementi se mogu sažeti u tri razreda:
a)	regulaciju
b)	stimulaciju
c)	javnu službu

3.	metode kojima se planovi i programi vežu uz rezultate ili obratno kojima se osigurava da informacije o ishodu povratno djeluju na poboljšanje planova i programa. najvažnije mjesto ovdje ima kontrola. ovaj pojam u sebi sadrži dva povezana ali pojmovno odvojena elementa:
a)	nadzor – provjeravanje odgovara li akcija i njeni rezultati onome što je bilo planirano
b)	utjecaj – mogućnost presudnog djelovanja nosilaca kontrole na kontroliranu pojavu

tri su osnovne vrste kontrole:
a)	kontrola ulaska
b)	kontrola procesa
c)	kontrola izlaska
načini primjene ovih vrsta ovise o prirodi procesa koji se kontrolira, a u velikom izboru načina kontole ponekad nije sasvim jasno koji je najpogodniji. pri izboru je bitno da metoda najmanje moguće povrijeđuje interese aktera koji su uključeni. 
zato se na situacije upravljanja i gleda kao na situacije promjenjive ravnoteže (interpolable balance). po ovom shvaćanju smjer upravne djelatnosti i sama upravna struktura održavaju se djelovanjem suprotnih tendencija na svaki element upravnoga sistema. sustav se najlakše mijenja tako da se jedan od suprotnih utjecaja pojača ili smanji i time stvori novo stabilno stanje.

postupci kontrole uprave dijele se na:
a)	kontrolu zakonitosti
b)	kontrolu štedljivosti
c)	kontrolu djelotvornosti
d)	kontrolu odazivnosti – spremnosti da se slijedi političke odluke

kontrolu se vrši:
•	samokontrolom
•	hijerarhijskom kontrolom
•	horizontalnom kontrolom preko kolega
•	kontrolom građana (ovi nastupaju s jedne strane kao izvor svake vlasti, a s duge kao korisnici službi)
•	specijaliziranim kontrolnim institucijama

4.	ocjenjivanje – ovo se, za razliku od kontrole, koja se bavi odnosom među planovima i rezultatima, bavi ispitivanjem o tome koliko planovi i programi onako kako su provedeni ostvaruju postavljene ciljeve. 
sustavno ocjenjivanje sadrži:
a)	opis performance (= pronalaženje valjanih, pouzdanih i objektivnih mjerila)
b)	analizu performance
c)	praćenje performance (uspoređivanje s budžetskim i drugim mjerilima)
d)	ocjenu performance u užem smislu (= ispitivanje troškova, ishoda i djelovanja poduzetih mjera prema polaznim problemima ili ciljevima)

postupak ocjenjivanja ide ovako:
•	točno utvrđivanje programa koji se ocjenjuje u logički strogom obliku (logičko modeliranje)
•	prikupljanje informacija (ako je moguće u kvantitativnom obliku)
•	utvrđivanje apriorne izvedivosti programa i troškova njegova izvođenja
•	podnošenje izvješća tijelima / dužnosnicima nadležnim za izmjene ciljeva

6.3.3.	ocjena i perspektive javnog menadžmenta

iako je javni menadžment rezultat najnovijih razvoja uprave, tehnologije... treba upozoriti na on nije rješenje za sve:
•	njegove preporuke su suviše općenite
•	on je pridonio birokratizaciji upravnih institucija
•	on predstavlja ideologiju menadžera

osim toga nije moguće dati potpuno preciznu ocjenu javnog menadžmenta jer njegov utjecaj u javnom sektoru nije moguće izolirati od drugih recentinih utjecaja.